Р Е Ш Е Н И Е
№ 393
гр.Плевен, 15.07.2019 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на пети юли две хиляди и деветнадесета година, в състав:
Председател:
Николай Господинов
Членове: Елка Братоева
Цветелина Кънева
При секретаря Десислава Добрева и с участието на
прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело
№483 по описа за 2019год. на Административен съд-Плевен и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството по делото е образувано по протест на
Иво Радев-прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.17 ал.1, чл.51 ал.3
и чл.52 ал.2 т.2 и т.3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система
на територията на Община Пордим, приета с Решение №152 от 17.05.2008г. на
Общински съвет Пордим.
В протеста се сочи, че нормата на чл.17 ал.1 от
наредбата е в противоречие с чл.62 ал.7 от ЗУТ, тъй като е предвидено да бъдат
разполагани и други обекти, различни от посочените
в ЗУТ. Счита се, че разпоредбата на чл.51 ал.3 от наредбата е в противоречие с
чл.47 ал.2 от ЗАНН и чл.22 ал.5 от ЗМСМА. Сочи се, че приетата възможност от
общинския съвет за издаване на наказателни постановления от длъжностни лица,
писмено упълномощени от кмета на общината, не е съобразена с нормативен акт от
по-висока степен. Твърди се, че нормите на чл.52 ал.2 т.2 и т.3 от наредбата са
в противоречие с чл.426 от Закона за ветеринарномедицинската дейност. В
заключение се иска отмяна на протестираните норми.
От ответника по делото-Общински съвет-Пордим не е
депозиран писмен отговор по протеста.
В съдебно заседание се явява лично протестиращият
прокурор Иво Радев, който поддържа искането за отмяна на заявените основания в
подадения протест. Претендира присъждане на направените по делото разноски.
За ответника в открито съдебно заседание не се явява
представител.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираните
норми, като сочи, че същите са в противоречие с норми от по-висок ранг. Поддържа
искането за присъждане в полза на прокуратурата на разноски.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.47/14.06.2019г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа и правна страна:
С предложение вх.№РД-08-00-159/12.05.2008г.
Председателят на Общински съвет-Пордим е предложил на Общински съвет-Пордим на
основание чл.21 ал.1 т.23 и ал.2 от ЗМСМА и чл.62 ал.10 от ЗУТ да бъде приета Наредба
за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Пордим.
На 12.05.2008г. е проведено заседание на Комисията по
обществен ред, нормативна уредба и борба с корупцията, на което е прието
предложението за приемане на Наредба за изграждане и опазване на зелената
система на територията на Община Пордим.
На 16.05.2008г. е проведено заседание на
Председателския съвет към Общински съвет Пордим, на което е прието
предложението за приемане на Наредба за изграждане и опазване на зелената
система на територията на Община Пордим.
С Решение №152
по Протокол №09 от 17.05.2008г., след обсъждане на проекта на наредбата,
Общински съвет Пордим е приел Наредба за изграждане и опазване на зелената
система на територията на Община Пордим. На проведеното заседание са
присъствали 10 от общо 13 общински съветници, като гласували „За“ са 10, „против“-няма и „въздържали се“
–няма.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредбата за изграждане и опазване на зелената система
на територията на Община Пордим е подзаконов нормативен акт, приемането на
който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и
местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са
чл.17 ал.1, чл.51 ал.3 и чл.52 ал.2 т.2 и т.3 от наредбата, които като самостоятелни
разпоредби от подзаконов нормативен акт тяхното оспорване пред съд е
регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Те съдържат
вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране
на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл.186 ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този
смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето
защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на
норми от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система
на територията на Община Пордим.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото
производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се
ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е
длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл.146 от
АПК.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Пордим, решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76,
ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на
предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове,
сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А
съгласно чл.62 ал.10 от ЗУТ, общинският съвет приема наредба за изграждане и
опазване на зелената система на територията на общината. Наредбата е приета на
заседание на 17.05.2008г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно
чл.27 ал.2 от ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като
приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите
съветници съгласно чл.27 ал.3 от ЗМСМА. Спазена
е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета е посочен
видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено
е и правно основание за приемане, а именно чл.21 ал.2 от ЗМСМА и чл.62 ал.10 от
ЗУТ.
Както е посочено и по-горе,
процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в
Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински
съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.
Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само
върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва
да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото
оспорените разпоредби са приети през 2008г., то следва законосъобразността на
процедурата по приемането й да се съобрази със закона към този момент –
17.05.2008г.
В конкретната хипотеза в действията по внасяне на
предложението и приемане на наредбата са допуснати съществени нарушения на
закона. На първо място, в направеното предложение на вносителя няма никакви
мотиви относно причините за внасяне, целта, която ще бъде постигната и
очакваните резултати. С констатираното е допуснато нарушение на чл.28 ал.3 от
ЗНА, съгласно който проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
не се обсъжда от компетентния орган. Допуснато е и нарушение на чл.26 ал.2 от
ЗНА, съгласно която норма преди внасяне на проект за нормативен акт заявителят
на проекта е длъжен да го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, за да могат заинтересованите страни най-малко в
14-дневен срок преди разглеждането му да се запознаят с него и да правят
евентуални възражения и предложения. По делото не се представени доказателства
в тази насока, нито са направени такива твърдения, като в подкрепа на този
извод е и факта, че предложението за приемане на наредбата е от 12.05.2008г., а
решението, с което е приета наредбата е от 17.05.2008г. Това изискване на
закона е императивно и с него се цели осъществяване на принципа на достъпност и
публичност на административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. С
посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност,
откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са
задължителни при изработването на проект за нормативен акт. По делото не са представени и доказателства
за разгласяване на наредбата след нейното приемане, с което не е спазена
нормата на чл.37 ал.3 от ЗНА. Тези изисквания на закона не са били спазени,
което е особено съществено нарушение на процесуалните правила и съставлява
самостоятелно основание на отмяна на протестираните норми.
По отношение приложението на
материалния закон съдът съобрази следното:
В нормата на чл.17 ал.1 от Наредбата
е регламентирано, че в незастроени имоти, предвидени по ОУП или ПУП за зелени
площи по чл.61 ал.4 от ЗУТ, които не са реализирани, могат да се изграждат само
обекти по чл.55 от ЗУТ, представляващи открити обекти за спортни дейности и
площадки за игра и други подобни открити обекти /летни естради, атракциони,
открити изложбени площи и др./, съвместими с парковите функции, които заемат до
2% от имотите с площ до 3ха и 1% от имотите с площ над 3ха. В протеста се
твърди, че тази разпоредба е в противоречие на чл.62 ал.7 от ЗУТ, където изрично
са изброени обектите, които могат да се разполагат в такива имоти.
Съдът намира,
че протестираната норма на чл.17 ал.1 от
Наредбата следва да бъде отменена, тъй като противоречи на нормативен акт от по-висока
степен. Възможност за застрояване в паркове и градини в озеленени площи –
публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, е регламентирана
законово в чл.62 ал.7 от
ЗУТ. Според последната, с подробните устройствени планове за паркове
и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна
собственост, без промяна на предназначението им, може да се предвижда само
застрояване, необходимо за: 1. мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура,
обслужващи озеленените площи; 2. поддържане на зелената
система; 3. открити обекти за спортни и културни дейности; 4. площадки
за игра; 5. преместваеми обекти по чл. 56, които не могат да заемат повече от
10 на сто от площта на имота; 6. монументално-декоративни, информационни и
рекламни елементи по чл. 57; 7. мемориални места и обекти. Правната норма на
ЗУТ е императивна и обектите, допустими за изграждане в озеленените площи са
изброени лимитативно. Следователно чл.62 ал.7 от
ЗУТ имплицитно съдържа забрана за застрояване на озеленените площи с
обекти извън посочените в закона. С оспорения текст на чл.17 ал.1 от Наредбата,
е разширена възможността за застрояване на озеленените площи. При съпоставка на
разпоредбата от Наредбата в оспорената й част със законовата регламентация, е
видно, че с подзаконовия нормативен акт е разширен кръгът на обектите, с които
се допуска застрояване на озеленените площи. Описаните в Наредбата обекти, квалифицирани
като обекти по чл.55 от ЗУТ – открити обекти за спортни дейности и площадки за
игра и други подобни обекти – летни естради, атракциони, открити изложбени
площи, нямат характеристиката по вид и предназначение, на обектите изрично
изброени в чл.62 ал.7
т.1 - т.7 вкл. от
ЗУТ. Налице е противоречие със законова норма, т.е. с нормативен акт
от по-висока степен, което сочи на материалноправна незаконосъобразност на
оспорения текст.
В нормата на чл.51 ал.3 от Наредбата е
регламентирано, че въз основа на акта за установяване на административно
нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издава наказателно
постановление. В протеста се твърди, че тази разпоредба е в противоречие с
чл.47 ал.2 от ЗАНН и чл.22 ал.5 от ЗМСМА.
В чл.47 ал. 2 от ЗАНН е посочено, че ръководителите по
буква "а", сред които е кметът на общината, могат да възлагат правата си на наказващи
органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в
съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет. А според чл.22
ал.5 от ЗМСМА наказателните постановления за констатирани нарушения на
наредбите на общинския съвет се издават от кмета на общината или от негов
заместник, като закона не предвижда възможност за възлагане на тези правомощия
на други длъжностни лица. Но в чл. 239 ал.1 т.6 ЗУТ, който в случая се явява
специален спрямо ЗМСМА, се предвижда, че наказателните постановления се издават
от кмета на общината или от упълномощено от него длъжностно лице – в
предвидените от закона случаи. Т.е. делегиране на правомощия на
административно-наказващ орган от кмета на общината, както на заместник-кметовете,
така и на други длъжностни лица е допустимо в предвидените от ЗУТ случаи, за
които кметът на общината е компетентен да налага административни наказания.
Процесната наредба е издадена въз основа на законовата делегация на чл. 62
ал.10 от ЗУТ и този закон в чл. 239 ал.1
т.6 ЗУТ допуска делегирането на правомощия на наказващ орган от кмета на друго
длъжностно лице, затова разпоредбата на чл. 51 ал.3 от Наредбата не противоречи
на закона. Но следва да се отмени, поради това, че е приета при съществено нарушение
на административно-производствените правила.
В нормата на чл.52 ал.2 т.2 и т.3 от Наредбата е
регламентирано, че се наказва с глоба от 50 до 500лева, ако не подлежи на
по-тежко наказание лице, което: 2.пуска на свобода кучета или други домашни
животни в зелени площи, поляни, цветни фигури и детски площадки; 3.развежда
кучета или други домашни животни в зелени площи или не събира техните
екскременти. В протеста се твърди, че тази разпоредба противоречи на чл.426 от
ЗВМД.
Съдът
намира, че протестирана норма е незаконосъобразна. Правомощията на Общинския
съвет относно приемането на наредба по чл.62 ал.10
от ЗУТ обаче е ограничено само до устройването на озеленени площи по
смисъла на чл.61 ал.1 от
ЗУТ. Местният законодател не е съобразил, че въпросите относно
задълженията и забраните спрямо собствениците на домашни любимци са уредени
изрично в нормативен акт от по-висок ранг, а именно Закона за
ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД). Според чл.172 от
ЗВМД, собствениците на домашни любимци са длъжни: (т. 1) да вземат
мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след
дефекация, а с чл.177 ал.1
от ЗВМД се забранява: (т. 3) извеждането на кучета без повод, а на
агресивни кучета - и без намордник; (т. 4) разхождането на кучета на детски
площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци.
В
Глава тринадесета "Административно-наказателни разпоредби" на ЗВМД
изрично са предвиден административни наказания: (по чл. 426) – глоба в размер
100 лв. за всеки, който не изпълни задължение по чл.172 т.1 и (по чл. 428)
глоба в размер 100 лв. за всеки, който наруши забрана по чл. 177 ал.1 т.3 или
4.
В
чл. 472 ал.4
и ал.5 от ЗВМД
е предвидено, че нарушенията по чл.426, 426а, 426б, 428 и 429 се установяват с
актове, съставени от инспекторите от общините и районите, а наказателните
постановления за тези нарушения се издават от кметовете на общини и райони,
като сумите от тези глоби постъпват в общинския бюджет. От цитираните
разпоредби е видно, че приложим по отношение начините на извеждане и местата за
разхождане на кучета е специалният Закон за
ветеринарномедицинската дейност, който не делегира компетентност на
общинските съвети да въвеждат други изисквания спрямо тези обществени отношения
в подзаконова Наредба, нито да уреждат по различен начин административните
нарушения в тази връзка, както и тяхното санкциониране. Ето защо с
протестираната разпоредба посочените обществени отношения са уредени в
отклонение от предметния обхват на закона, който ги регламентира. Съответно
въвеждането на задължения извън рамките на закона, както и на санкция за
неизпълнение на такива задължения, се явява незаконосъобразно.
Предвид горепосоченото съдът намира, че протестираните
норми следва да бъдат отменени като приети при съществено нарушение на
административно-производствените правила, а чл.17 ал.1 и чл.52 ал.2 т.2 и т.3 и
като приети в несъответствие с материални закони.
При този изход на делото на основание чл.143 ал.1 във
вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат
присъдени направените по делото разноски в размер на 20лева, представляващи
внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ
от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.17 ал.1, чл.51 ал.3 и чл.52 ал.2 т.2 и т.3
от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на
Община Пордим, приета с Решение №152 от 17.05.2008г. на Общински съвет Пордим.
ОСЪЖДА Община Пордим да заплати в полза на Окръжна
прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Пордим се представят доказателства пред Административен
съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2. /п/