РЕШЕНИЕ

 

№ 260

гр.Плевен, 20.05.2019 год.

 

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд-гр.Плевен, първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на двадесет и трети април две хиляди и деветнадесета година, в състав:                

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: Елка Братоева

                                               ЧЛЕНОВЕ: Цветелина Кънева

                                                                   Снежина Иванова

 

при секретаря Десислава Добрева и с участието на прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Иванова  адм.дело № 215 по описа за 2019 год. на Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

 

         Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Производството по делото е образувано въз основа на протест  от прокурор в Окръжна прокуратура -Плевен  против чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1, чл. 50, ал. 3, чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия, с искане за отмяна като незаконосъобразни, тъй като са приети в несъответствие с материалния закон и целта на закона.

В протеста се сочи, че Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на Община-Долна Митрополия е приета с Решение №97/27.03.2008 г. по протокол 6/27.03.2008 г. на Общински съвет гр. Долна Митрополия. Посочва се, че Наредбата е приета въз основа на законовата делегация по чл.62, ал.10 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/ и в съответствие с правомощията на Общинския съвет, съгласно чл.76 ал.3 от АПК, вр. чл.8 от ЗНА, във връзка с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. Твърди се, че в изпълнение на предоставените му правомощия, Общинският съвет е овластен да издава административни актове, в това число и подзаконови  нормативни актове, каквито са наредбите. Твърди се, че Наредбата съдържа административно-правни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресата и имат многократно правно действие. Намира за незаконосъобразна разпоредбата на чл. 16 ал. 1 от Наредбата. Излагат се доводи, че при съпоставката с разпоредбите на чл.62 ал.7 от ЗУТ, където в рамките на т.1 - до т.7 са изрично изброени обектите, които могат да се разполагат във визираните имоти е видно, че от Общински съвет гр. Долна Митрополия се позволява да бъдат разполагани и други обекти. Посочва се, че от местния орган на власт е направен опит да се ограничат въпросните обекти до такива, "съвместими с парковите функции", но този опит е неуспешен. След граматическо тълкуване става ясно, че законодателят чрез употребата на думата "само" в текста на чл. 62 ал.7от ЗУТ посочва ал.7 от ЗУТ посочва  изчерпателно обектите, които могат да се разполагат в такива площи, без да дава възможност за включване и на други. Счита се, че разпоредбата на чле. 16, ал. 1 от Наредбата противоречи на по-висок по степен нормативен акт, както и че е постановена в нарушение на компетентността, визирана в чл. 76  ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА, поради което се явява незаконосъобразна. Незаконосъобразна е и нормата на чл. 18, ал. 1 от Наредбата, тъй като същата противоречи на чл. 62, ал. 7, т. 5 от ЗУТ, съгласно която преместваемите обекти не могат да заемат повече от 10 % от площта на имота, а в протестираната норма  се определят различни проценти в зависимост от площта на имота, което е недопустимо. В протеста се посочва, че следва да бъде отменен и чл. 50, ал. 3 от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Долна Митрополия, който противоречи с нормативната регламентация от по-висок ранг, тъй като е предвидена възможност за възлагане на правата на административно-наказващ орган на други длъжностни лица, без такава възможност да е предвидена в закон. По отношение на чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата се посочва, че задълженията към собствениците на домашни любимци да не допускат замърсяване на зелените площи и да събират техните екскременти, както и да не разхождат кучета на детски площадки и на места, обозначени със забранителни знаци, както и последиците от тяхното неизпълнение са установени и регламентирани в Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВД/, както и че предвидените административни наказания за тези нарушения , съгласно чл.426 и чл.428 от ЗВД са глоба в размер на 100 лв за всяко от тях, съответно за нарушения на задълженията по чл.172, т. 1 и по чл. 177, ал.1, т. 4 от ЗВД. Прави се извод, че разпоредбите на чл.52, ал.2, т.2 и т.З от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Долна Митрополия са в пряко противоречие с нормативната регламентация от по-висок ранг, тъй като предвидените санкции са с определен минимум, който е по-лека санкция от законоустановената и максимум, който е по-тежка санкция от законоустановената, поради което се явяват незаконосъобразни.  Моли се да бъдат отменени протестираните норми както и да бъдат присъдени направените разноски.

Ответникът по делото - Общински съвет - Долна Митрополия депозира становище и посочва, че оспорват протеста, считат  го за неоснователен и молят  да бъде отхвърлен. Моли се и за присъждане на направените разноски по делото. Излагат се доводи, че при приемане на оспорената наредба, административният орган е спазил всички процедури и законови текстове. Твърди се, че оспорените разпоредби не противоречат на по-висок по ранг нормативен акт, в частност на ЗУТ и ЗВД.

В съдебно заседание протестиращият прокурор се явява лично и поддържа подадения протест, като моли нормите на чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1, чл. 50, ал. 3, чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия да бъдат отменени. Претендира разноски в размер на 20лева за публикуване на обявление в ДВ.

В съдебно заседание ответникът – Общински съвет Долна Митрополия не се представлява.

В съдебно заседание контролиращата страна – Окръжна прокуратура Плевен се представлява от прокурор Шарков, който намира протеста за основателен и моли да бъде уважен.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите  на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Долна Митрополия е приета с решение 97/27.03.2008 г. по протокол 6/27.03.2008 г. на Общински съвет гр. Долна Митрополия. Същата е приета въз основа на законовата делегация по чл.62, ал.10 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/ и в съответствие с правомощията на Общинския съвет, съгласно чл.76 ал.3 от АПК, вр. чл.8 от ЗНА, във връзка с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.

С предложение вх. № 110/20.03.2008 г. (лист 35 по делото), кметът на Община – Долна Митрополия е предложил да бъде приета Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община – Долна Митрополия.

По делото са представени заверени преписи на писма с изх. № 123/20.03.2008 г. и писмо с изх. № 124/20.03.2008 г. (лист 33 и 34 по делото), относно предстоящо заседание на Общински съвет Долна Митрополия.

Представени са и заверени преписи от протоколи от заседания на постоянни комисии към Общински съвет Долна Митрополия, във връзка със заседание на ОбС – Долна Митрополия от 26.03.2008 г. (лист 36-48 по делото) ПК общинска собственост, КБФИП, ПК по самоуправление, обществен ред, ПК социална политика, ПК по околна среда, селско, водно, горски стопанство,  и други, на които е решено да бъде подкрепено предложението за приемане на Наредбата.

Представен е и препис от Протокол № 6/27.03.2008 г. от проведено заседание на Общински съвет Долна Митрополия на 27.03.2008 г., ведно със списък на точките по дневния ред, както и поименен списък на присъствалите общински съветници и поканите, свързани със заседанието (лист 49-91 по делото).

С Решение № 97 (лист 92 по делото)  по Протокол № 6/27.03.2008 г., Общински  съвет Долна Митрополия, на основание чл. 21, ал. 2 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА и чл. 62, ал. 10 от ЗУТ е приел Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия (лист 93- 113 по делото), като „за“ са гласували 19 общински съветници.

С писмо вх. № 1572/25.03.2019 г. от Общински съвет Долна Митрополия е изпратен заверен препис на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Долна Митрополия, неговите комисии и взаимодействието им с общинската администрация за мандат 2007-2011 г.(лист 116-150 по делото).

При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното:

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.23/2019 г. на "Държавен вестник" /л.31 от делото/ и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия и съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК.

С оглед чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Протестирани разпоредби са приети на 27.03.2008 година и  следва да се прецени провеждането на процедурата към тази дата, а съответствието със закона към момента на постановяване на съдебното решение, съгласно чл. 192а от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Долна Митрополия решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби.

При приемането на Наредбата не са ангажирани доказателства за спазване на изискването на чл. 26 от ЗНА в редакцията към 27.03.2008 година, съгласно който преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. От доказателствата по делото се установява, че преди внасянето на проекта на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта не го е публикувал на интернет страницата на Община Долна Митрополия заедно с мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица не е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Не само не са предоставени доказателства в тази насока, но видно от датите на предложението до ОбС  - 20.03.2008 година и датата на приемането на решението  - 27.03.2008 година са изминали само 7 дни, поради което няма как дори предложението да е било публикувано, да е спазен 14-дневния срок за предложения и становища по представения проект.  В резултат на това не е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят със съдържание на проекта за изменение на подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложим субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването на проекта е императивно предписано в закон, което не е било изпълнено от органа издал протестирания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.).

В чл. 67 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Долна митрополия, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2007 – 2011 г.е регламентирано, че най-малко 5 дни преди заседанието председателят на Общински съвет информира обществеността за предстоящото заседание, като обявява дневен ред, датата, часа и мястото на провеждане на заседанието, а доказателства за изпълнение на това задължения не са ангажирани и съдът намира, че  и това е представлява съществено нарушение на процедурата по приемане на Наредбата.

Съгласно чл. 16, ал. 1 от Наредбата в незастроени имоти, предвидени по ОУП или ПУП за зелени площи по чл. 61, ал. 4 от ЗУТ, които не са реализирани, могат да се изграждат само обекти по чл. 55 от ЗУТ, представляващи открити обекти за спортни дейности и площадки за игра и други подобни открити обекти (летни естради, атракциони, открити изложбени площи и др.), съвместими с парковите функции, които заемат до 50 кв.м. за имотите с площ до 1000 кв. м и до 100 кв.м. за имотите с площ над 1000 кв. м. . Съгласно чл. 18, ал. 1 от Наредбата в имотите, предвидени по ОУП или ПУП за зелени площи, които не са реализирани, до тяхното отчуждаване могат да се поставят преместваеми обекти по чл. 56 от ЗУТ и на основание чл.32 ал.2 от Наредба № 7 за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони, които общо не могат да надвишават следните размери: 1. до 2% – за имоти с площ до 30 дка 2. до 1% – за имоти с площ над 30 дка. Съдът намира, че протестираните норми  на чл. 16, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия следва да бъдат отменени, тъй като противоречат на нормативен акт от по висока степен. Възможност за застрояване в паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, е регламентирана законово в чл. 62, ал. 7 от Закона за устройство на територията. Според визираната разпоредба, с подробните устройствени планове за паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, без промяна на предназначението им, може да се предвижда само застрояване, необходимо за: 1. мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, обслужващи озеленените площи; 2. поддържане на зелената система; 3. открити обекти за спортни и културни дейности; 4. площадки за игра; 5. преместваеми обекти по чл. 56, които не могат да заемат повече от 10 на сто от площта на имота; 6. монументално-декоративни, информационни и рекламни елементи по чл. 57; 7. мемориални места и обекти. Правната норма на ЗУТ е императивна и обектите, допустими за изграждане в озеленените площи са изброени лимитативно. Следователно чл. 62, ал. 7 от ЗУТ имплицитно съдържа забрана за застрояване на озеленените площи с обекти извън посочените в закона. С оспорените текстове е разширена възможността за застрояване на озеленените площи  и разполагане на преместваеми обекти. При съпоставка на разпоредбите от Наредбата в оспорената й част със законовата регламентация, е видно, че с подзаконовия нормативен акт е разширен кръгът на обектите, с които се допуска застрояване и поставяне в озеленените площи. Описаните в Наредбата обекти, квалифицирани като обекти по чл.55 от ЗУТ – открити обекти за спортни дейности и площадки за игра и други подобни обекти – летни естради, атракциони, открити изложбени площи, нямат характеристиката по вид и предназначение, на обектите изрично изброени в чл. 62, ал. 7, т. 1 - т. 7, вкл. от ЗУТ. Налице е противоречие със законова норма, т. е. с нормативен акт от по-висока степен, което сочи на материалноправна незаконосъобразност на оспорените текстове.

Съгласно чл. 50, ал. 3 от Наредбата въз основа на акта за установяване на административно нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издава наказателно постановление. В протеста се посочва, че в случая не може НП да се издава от друго оправомощено от кмета лице, тъй като в ЗМСМА и ЗАНН и не е предвидена възможност да се делегират правомощия. Съгласно чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. В чл. 47 ал. 2 от ЗАНН е посочено, че ръководителите по буква "а", сред които е кметът на общината,  могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет. В случая в ЗМСМА е предвидена възможност за делегиране на права по издаване на НП и протестираната норма не противоречи на материалния закон, но същата е приета, както бе посочено по-горе при съществено нарушение на административно-производствените правила и следва да бъде отменена.

По отношение на разпоредбата на чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата, съгласно която „наказва се с глоба от 50 до 200 лева, ако не подлежи на по тежко наказание лице, което..т.2 пуска на свобода кучета или други домашни животни в зелени площи, поляни, цветни фигури и детски площадки и т. 3 развежда кучета или други домашни животни в зелени площи или не събира техните екстременти, съдът намира, че същата е материално-незаконосъобразна. Правомощията на Общинския съвет относно приемането на наредба по чл. 62, ал. 10 от ЗУТ обаче е ограничено само до устройването на озеленени площи по смисъла на чл. 61, ал. 1 от ЗУТ. Местният законодател не е съобразил, че въпросите относно задълженията и забраните спрямо собствениците на домашни любимци са уредени изрично в нормативен акт от по-висок ранг, а именно Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД).  Според чл. 172 от ЗВМД, собствениците на домашни любимци са длъжни: (т. 1) да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация, а с чл. 177, ал. 1 от ЗВМД се забранява: (т. 3) извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник; (т. 4) разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци.

В Глава тринадесета "Административнонаказателни разпоредби" на ЗВМД изрично са предвиден административни наказания: (по чл. 426) – глоба в размер 100 лв. за всеки, който не изпълни задължение по чл. 172, т. 1 и (по чл. 428) глоба в размер 100 лв. за всеки, който наруши забрана по чл. 177, ал. 1, т. 3 или 4.

В чл. 472, ал. 4 и ал. 5 от ЗВМД е предвидено, че нарушенията по чл. 426, 426а, 426б, 428 и 429 се установяват с актове, съставени от инспекторите от общините и районите, а наказателните постановления за тези нарушения се издават от кметовете на общини и райони, като сумите от тези глоби постъпват в общинския бюджет. От цитираните разпоредби е видно, че приложим по отношение начините на извеждане и местата за разхождане на кучета е специалният Закон за ветеринарномедицинската дейност, който не делегира компетентност на общинските съвети да въвеждат други изисквания спрямо тези обществени отношения в подзаконова Наредба, нито да уреждат по различен начин административните нарушения в тази връзка, както и тяхното санкциониране. Ето защо с протестираната разпоредба на чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата, посочените обществени отношения са уредени в отклонение от предметния обхват на закона, който ги регламентира. Съответно въвеждането на задължения извън рамките на закона, както и на санкция за неизпълнение на такива задължения, се явява незаконосъобразно.

Предвид горепосоченото съдът намира, че протестираните норми следва да бъдат отменени като приети при съществено нарушение на административно-производствените правила, а и чл. 16, ал. 1 , чл. 18, ал. 1 и чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 и като приети в несъответствие с материалния закон.

.С оглед изхода на делото и искането на протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Долна Митрополия следва да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Воден от изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен тричленен състав

 

РЕШИ:

 

 

Отменя разпоредбите на чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1, чл. 50, ал. 3, чл. 51, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Долна Митрополия приета с  решение № 97 от 27.03.2008 година на Общински съвет Долна Митрополия.

Осъжда Община Долна Митрополия , гр. Долна Митрополия, ул. „Св. Св. Кирил и Методий“ № 39 да  заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Решението да се съобщи на страните.

Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховен административен съд.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Долна Митрополия за обнародване по начина, по който е обнародвана наредбата, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/            ЧЛЕНОВЕ:   1./П/               2./П/