РЕШЕНИЕ

 

№ 259

гр.Плевен, 20.05.2019 год.

 

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито съдебно заседание на двадесет и трети април две хиляди и деветнадесета година, в състав:                  

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: Елка Братоева

                                               ЧЛЕНОВЕ: Цветелина Кънева

                                                                   Снежина Иванова

 

при секретаря Десислава Добрева и с участието на прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Иванова  адм.дело № 214 по описа за 2019 год. на Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

 

         Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Производството по делото е образувано по протест на Йорданка Антонова-прокурор при Окръжна прокуратура Плевен   против чл. 17, ал. 1, чл.  51, ал. 3 и чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг, приета с решение № 33/31.01.2008 година от Общински съвет Червен бряг, с искане за отмяна като незаконосъобразни, тъй като са приети в несъответствие с материалния закон и целта на закона.

В протеста се сочи, че Наредбата за изграждане и опазване на  зелената система на територията на Община-Червен бряг е приета с решение № 33/31.01.2008 г. по протокол № 4/31.01.2008 г. на Общински съвет гр.Червен бряг. Наредбата е приета въз основа на законовата делегация по чл. 62, ал. 10 от Закона за устройство на територията/ЗУТ/ и в съответствие с правомощията на Общинския съвет ,съгласно чл.76 ал.З от АПК, вр. чл.8 от ЗНА, вр. с чл.21 ал.2 от ЗМСМА. Сочи се, че Наредбата съдържа административно-правни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресата и имат многократно правно действие. Посочва се, че разпоредбата на чл. 17 ал. 1 от Наредбата следва да бъде отменена, тъй като в чл.62 ал.7 от ЗУТ в т.1 - до т. 7 са изрично изброени обектите, които могат да се разполагат във визираните имоти , а Общински съвет гр.Червен бряг приема да бъдат разполагани и други обекти. От местния орган на власт е направен опит да се ограничат въпросните обекти до такива "съвместими с парковите функции", но този опит е неуспешен поради следните причини-изброяването в Наредбата не е крайно/завършва с „ и др."/, а така също Общинският съвет препраща към разпоредбата на чл. 55 от ЗУТ, а законодателят се е въздържал от такова. Твърди се, че след граматическо тълкуване става ясно, че законодателят чрез употребата на думата „само" в текста на чл.62 ал.7 от ЗУТ посочва изчерпателно обектите, които могат да се разполагат в такива площи,без да дава възможност за включване и на други. Посочва се, че е налице противоречие между разпоредбата на чл.17 ал.1 от Наредбата и разпоредбата на чл.62 ал.7 от ЗУТ. Счита се, че разпоредбата на чл.17 ал.1 от Наредбата противоречи на по-висок по степен нормативен акт, постановена е в нарушение на компетентността на Общинския съвет,визирана в чл.76 ал.З от АПК и чл.8 от ЗНА, поради което се явява незаконосъобразна. В протеста се посочва, че следва да бъде отменен и чл. 51, ал. 3 от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Червен бряг, който противоречи с нормативната регламентация от по-висок ранг, тъй като е предвидена възможност за възлагане на правата на административно-наказващ орган на други длъжностни лица, без такава възможност да е предвидена в закон. , Посочва се, че задълженията към собствениците на домашни любимци да не допускат замърсяване на зелените площи и да събират техните екскременти, както и да не разхождат кучета на детски площадки и на места, обозначени със забранителни знаци, както и последиците от тяхното неизпълнение са установени и регламентирани в Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВД/, както и че предвидените административни наказания за тези нарушения , съгласно чл.426 и чл.428 от ЗВД са глоба в размер на 100 лв за всяко от тях, съответно за нарушения на задълженията по чл.172, т. 1 и по чл. 177, ал.1, т. 4 от ЗВД. Прави се извод, че разпоредбите на чл.52, ал.2, т.2 и т.З от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Червен бряг са в пряко противоречие с нормативната регламентация от по-висок ранг, тъй като предвидените санкции са с определен минимум, който е по-лека санкция от законоустановената и максимум, който е по-тежка санкция от законоустановената, поради което се явяват незаконосъобразни.  Моли се да бъдат отменени разпоредбите на чл.17 ал.1, чл.51 ал. 3 и чл.52, ал.2, т.2 и т. 3 от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Червен бряг, приета с Решение № 33/31.01.2008 г. по протокол № 4/31.01.2008 г. на Общински съвет гр.Червен бряг, както и да бъдат присъдени направените разноски.

От ответника по делото-Общински съвет-Червен бряг, не е депозиран писмен отговор по протеста.

В съдебно заседание -протестиращият прокурор се явява лично и поддържа подадения протест, като моли разпоредбите на чл. 17, ал. 1, чл. 51, ал. 3 и чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община – Червен бряг да бъдат отменени. Претендира разноски в размер на 20 лева за публикуване на обявление в ДВ.

В съдебно заседание ответникът – Общински съвет Червен бряг,се представлява от АДВ. С.Б., която счита депозираният протест за частично основателен. Посочва, че протестът в частта относно чл. 17, ал. 1 от Наредбата се явява неоснователен, тъй като посочените за противоречащи си разпоредби имат различен обект на регулиране. Намира за неоснователен и протестът в частта, с която се протестира разпоредбата на чл. 51, ал. 3 от Наредбата, но основателен по отношение на чл. 52., ал. 2, т. 2 и т. 3 от наредбата.

Контролиращата страна – Окръжна прокуратура Плевен се представлява от прокурор Шарков, който намира протеста за основателен и моли да бъде уважен.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите  на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община-Червен бряг е приета с Решение № 33/31.01.2008 г. по протокол № 4/31.01.2008 г. на Общински съвет гр.Червен бряг

С предложение вх. № 07-01-16/14.01.2008 г. (лист 33 по делото) , кметът на Община Червен бряг, на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА, чл. 62, ал. 10 от ЗУТ и чл. 69, ал. 1 от Правилника за организация и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е предложил да бъде приета „Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг“.

С предложение от комисията по устройство на територията, благоустрояване, комунални дейности и екология, Общински съвет Червен бряг (лист 51 по делото) на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА, чл. 62, ал. 10 от ЗУТ и представеното от кмета на общината с вх. № 07-01-16/14.01.2008 г. предложение за приемане на Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община  - Червен бряг, да приеме същата.

Представен е и протокол № 4/31.01.2018 г. (лист 52-71 по делото), с който е прието решение № 33/31.01.2008 г. относно приемане на Наредбата.

По делото е представена разпечатка от интернет страницата на Община Червен бряг – Общински съвет – Наредби на Общински съвет (лист 72-75 по делото), както и окончателната Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг (лист 76-92 по делото).

С Решение № 33 (лист 71 по делото) по протокол № 4/31.01.2008 г. Общински съвет Червен бряг е приел Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община – Червен бряг.

Налице е изявление на ответника, че Наредбата е публикувана на интернет страницата на Община Червен бряг – Общински съвет.

По делото е приложен и Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2007-2011 година, прието с решение № 12/18.12.2007г. от ОбС – Червен бряг, изменен с решение № 61/29.02.2008 г.

При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното:

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.23/2019 г. на "Държавен вестник" /л.30 от делото/ и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг и съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК.

С оглед чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Протестирани разпоредби са приети на 31.01.2008 година и  следва да се прецени провеждането на процедурата към тази дата, а съответствието със закона към момента на постановяване на съдебното решение, съгласно чл. 192а от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Червен бряг решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби.

При приемането на Наредбата не са ангажирани доказателства за спазване на изискването на чл. 26 от ЗНА в редакцията към 31.01.2008 година, съгласно който преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. От доказателствата по делото се установява, че преди внасянето на проекта на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта не го е публикувал на интернет страницата на Община Червен бряг заедно с мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица не е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Не само не са предоставени доказателства в тази насока, но видно от датите на предложението до ОбС и датата на приемането на решението са изминали само 16 дни, поради което няма как дори предложението да е било публикувано, да е спазен 14-дневния срок за предложения и становища по представения проект. В резултат на това не е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят със съдържание на проекта за подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него, а и самият ответник посочва, че няма доказателства относно публикуване на проекта на наредба  и обсъждането му. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложима субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването на проекта е императивно предписано в закон, което не е било изпълнено от органа издал протестирания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.).

Съдът намира, че протестираните норми са приети и при допуснати съществени нарушение на процедурата, предвидена в Правилника за приемане на решения. В случая предложението е внесено на 14.01.2008 година от кмета на Община Червен бряг, обсъдено е само от Комисията по устройство на територията, благоустрояване, комунални дейности и екология, като въпреки липсата на доказателства съдът приема, че това е водещата комисия по см. на чл. 70 от Правилника, като липсват доказателства за обсъждане на проекта от другите постоянни комисия, формирани в Общински съвет Червен бряг, посочени в чл. 25 от Правилника, което е условие  при провеждане на процедурата  съгласно разпоредбата на чл. 71 от Правилника, съгласно който постоянните комисии обсъждат проектите и депозират пред председателя на Общински съвет своите предложения по тях в срок до един месец след постъпването им в комисиите. Предвид внасянето на проекта на 14.01.2008 година и липсата на протоколи от обсъждането му от постоянните комисии, съдът намира, че е допуснато съществено нарушение на административно производствените правила.

По тази причина протестираните норми от Наредбата са приети в противоречие с чл.26, ал.2 от ЗНА и чл. 71 от Правилника, и следва да бъдат отменени.

Съдът намира, че протестираната норма на чл. 17, ал. 1 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг следва да бъде отменена, тъй като противоречи на нормативен акт от по висока степен. Съгласно чл. 17, ал. 1 от Наредбата в незастроени имоти, предвидени по ОУП или ПУП за зелени площи по чл. 61, ал. 4 от ЗУТ, което не са реализирани, могат да се изграждат само обекти по чл. 55 от ЗУТ, представляващи открити обекти за спортни дейности и площадки за игра и други подобни открити обекти(летни естради, атракциони, открити изложбени площи и др.), съвместими с парковите функции, което заемат до 2% от имотите с площ до 3 ха и1 % от имотите с площ над 3 ха.

Възможност за застрояване в паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, е регламентирана законово в чл. 62, ал. 7 от Закона за устройство на територията. Според визираната разпоредба, с подробните устройствени планове за паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, без промяна на предназначението им, може да се предвижда само застрояване, необходимо за: 1. мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, обслужващи озеленените площи; 2. поддържане на зелената система; 3. открити обекти за спортни и културни дейности; 4. площадки за игра; 5. преместваеми обекти по чл. 56, които не могат да заемат повече от 10 на сто от площта на имота; 6. монументално-декоративни, информационни и рекламни елементи по чл. 57; 7. мемориални места и обекти. Правната норма на ЗУТ е императивна и обектите, допустими за изграждане в озеленените площи са изброени лимитативно. Следователно чл. 62, ал. 7 от ЗУТ имплицитно съдържа забрана за застрояване на озеленените площи с обекти извън посочените в закона. С оспорения текст на чл. 17, ал. 1 от Наредбата, е разширена възможността за застрояване на озеленените площи. При съпоставка на разпоредбата от Наредбата в оспорената й част със законовата регламентация, е видно, че с подзаконовия нормативен акт е разширен кръгът на обектите, с които се допуска застрояване на озеленените площи. Описаните в Наредбата обекти, квалифицирани като обекти по чл.55 от ЗУТ – открити обекти за спортни дейности и площадки за игра и други подобни обекти – летни естради, атракциони, открити изложбени площи, нямат характеристиката по вид и предназначение, на обектите изрично изброени в чл. 62, ал. 7, т. 1 - т. 7, вкл. от ЗУТ. Налице е противоречие със законова норма, т. е. с нормативен акт от по-висока степен, което сочи на материалноправна незаконосъобразност на оспорения текст.

Съгласно чл. 51, ал. 3 от Наредбата въз основа на акта за установяване на административно нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издава наказателно постановление. В протеста се посочва, че в случая не може НП да се издава от друго оправомощено от кмета лице, тъй като в ЗМСМА и ЗАНН и не е предвидена възможност да се делегират правомощия. Съгласно чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. В чл. 47 ал. 2 от ЗАНН е посочено, че ръководителите по буква "а", сред които е кметът на общината,  могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет. В случая в ЗМСМА е предвидена възможност за делегиране на права по издаване на НП и протестираната норма не противоречи на материалния закон, но същата е приета, както бе посочено по-горе при съществено нарушение на административно-производствените правила и следва да бъде отменена.

По отношение на разпоредбата на чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата, съгласно която „наказва се с глоба от 50 до 500 лева, ако не подлежи на по тежко наказание лице, което..т.2 пуска на свобода кучета в паркове или други домашни животни в зелени площи, поляни, цветни фигури и детски площадки и т. 3 развежда кучета или други домашни животни в зелени площи или не събира техните екстременти, съдът намира, че същата е материално-незаконосъобразна. Правомощията на Общинския съвет относно приемането на наредба по чл. 62, ал. 10 от ЗУТ обаче е ограничено само до устройването на озеленени площи по смисъла на чл. 61, ал. 1 от ЗУТ. Местният законодател не е съобразил, че въпросите относно задълженията и забраните спрямо собствениците на домашни любимци са уредени изрично в нормативен акт от по-висок ранг, а именно Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД).  Според чл. 172 от ЗВМД, собствениците на домашни любимци са длъжни: (т. 1) да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация, а с чл. 177, ал. 1 от ЗВМД се забранява: (т. 3) извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник; (т. 4) разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци.

В Глава тринадесета "Административно-наказателни разпоредби" на ЗВМД изрично са предвиден административни наказания: (по чл. 426) – глоба в размер 100 лв. за всеки, който не изпълни задължение по чл. 172, т. 1 и (по чл. 428) глоба в размер 100 лв. за всеки, който наруши забрана по чл. 177, ал. 1, т. 3 или 4.

В чл. 472, ал. 4 и ал. 5 от ЗВМД е предвидено, че нарушенията по чл. 426, 426а, 426б, 428 и 429 се установяват с актове, съставени от инспекторите от общините и районите, а наказателните постановления за тези нарушения се издават от кметовете на общини и райони, като сумите от тези глоби постъпват в общинския бюджет. От цитираните разпоредби е видно, че приложим по отношение начините на извеждане и местата за разхождане на кучета е специалният Закон за ветеринарномедицинската дейност, който не делегира компетентност на общинските съвети да въвеждат други изисквания спрямо тези обществени отношения в подзаконова Наредба, нито да уреждат по различен начин административните нарушения в тази връзка, както и тяхното санкциониране. Ето защо с протестираната разпоредба на чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата, посочените обществени отношения са уредени в отклонение от предметния обхват на закона, който ги регламентира. Съответно въвеждането на задължения извън рамките на закона, както и на санкция за неизпълнение на такива задължения, се явява незаконосъобразно.

Предвид горепосоченото съдът намира, че протестираните норми следва да бъдат отменени като приети при съществено нарушение на административно-производствените правила, а чл. 17, ал. 1 и чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 и като приети в несъответствие с материални закон.

.С оглед изхода на делото и искането на протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Червен бряг следва да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Воден от изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен тричленен състав

 

РЕШИ:

 

 

Отменя разпоредбите на чл. 17, ал. 1, чл.  51, ал. 3 и чл. 52, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Червен бряг, приета с  решение № 33 от 31.01.2008 година на Общински съвет Червен бряг.

Осъжда Община Червен бряг , гр. Червен бряг, ул. „Антим I“ № 1 да  заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Решението да се съобщи на страните.

Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховен административен съд.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Червен бряг за обнародване по начина, по който са обнародвани наредбата и нейните изменения, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/                               ЧЛЕНОВЕ:   1./п/        2./п/