Р Е Ш Е Н И Е

№ 305/06.06.2019г., гр. Плевен

В ИМЕТО НА НАРОДА

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛЕВЕН, тричленен първоинстанционен състав, на седемнадесети май две хиляди и деветнадесета година в публично съдебно заседание в състав:

Председател: НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ

Членове: ЕЛКА БРАТОЕВА

ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

С участието на Прокурор от Окръжна прокуратура - Плевен:

ЙОРДАНКА АНТОНОВА

При Секретар: ВЕНЕРА МУШАКОВА

Като разгледа докладваното от съдия БРАТОЕВА Административно дело № 197/2019г. по описа на съда и на основание доказателствата по делото и закона, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на Раздел ІІІ Глава ХХ от АПК (чл. 185-196 от АПК) – оспорване на подзаконов нормативен акт.

Образувано е по протест на Н.Р.- прокурор в Окръжна прокуратура - Плевен срещу разпоредбите на чл. 49 ал.3, чл. 50 ал.2 т.2 и т.3 от Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски (приета с Решение № 135/17.07.2008г., заглавие изм. с Решение № 178/29.09.2008г. на Общински съвет – Левски).

Иска се отмяна на посочените текстове от наредбата, поради противоречие с разпоредбите на чл. 22 ал.5 от ЗМСМА вр. чл. 47 ал.2 б. „а“ от ЗАНН, както и с чл. 426 и чл. 428 от Закона за ветеринарномедицинската дейност. Претендира присъждане в полза на ОП – Плевен на направените разноски за публикуване на обявление за оспорването в ДВ в размер на 20 лв.

Ответникът - Общински съвет – Левски не изразява становище по протеста.

Оспорването е обявено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 вр. чл. 188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.31/12.04.2019г.), копие от обявлението е поставено на информационното табло в Административен съд – Плевен и е обявено на Интернет страницата на ВАС и на АС – Плевен. В срока по чл. 189 ал.2 от АПК – до началото на устните състезания по делото не са встъпили и не са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.

Участващият в производството на осн. чл. 192 от АПК прокурор Антонова от Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че протеста е основателен и предлага да се уважи като се отменят протестираните разпоредби, противоречащи на закона. Предлага да бъдат присъдени и направените разноски от прокуратурата във връзка с производството.

Като съобрази доказателствата по делото, становищата на страните и приложимия закон и след служебна проверка за валидност и законосъобразност на оспорената част от подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146 вр. чл.196 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет – Левски и като такъв подлежи на оспорване по протест на прокурора без ограничение във времето пред Административен съд – Плевен, който разглежда делото в състав от трима съдии съгласно разпоредбите на чл. 186 ал.2, чл. 187 и чл. 191 ал.2 от АПК.

Оспорването е редовно и ДОПУСТИМО.

Разгледан по същество протестът е ОСНОВАТЕЛЕН.

Наредбата за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски е приета с Решение №135/17.07.2008г. на Общински съвет Левски. Впоследствие с Решение № 178/29.09.2008г. на Общински съвет – Левски е изменено само заглавието като във всички наредби на общината се поставя пореден номер и заглавието й става: Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски.

Наредбата е приета по предложение с Вх. № РД-00-00-1089/07.07.2008г. на Кмета на Община Левски – Г. К. с Решение № 135 по Протокол № 12 от 17.07.2008г. на заседание на Общински съвет – Левски след обсъждане и гласуване. От всички 21 общински съветници на заседанието са присъствали 20 – налице е необходимия кворум. Приета е с 20 гласа „за“ с необходимото мнозинство от присъстващите, след подлагане на обсъждане и гласуване на направеното предложение от постоянната комисия по екология и селско стопанство.

Проектът не е придружен от мотиви на вносителя в съответствие с изискванията на чл. 28 от Закона за нормативните актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/12.06.2007г.) Предложението на кмета е за приемане на наредба съгласно предложения проект, което не изпълнява законовите изисквания за мотивиране.

Съгласно чл. 26 ал.2 ЗНА (ДВ- бр. 46/12.06.2007г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Въпреки дадени от съда изрични указания ответникът не е представил доказателства за публикуването на проекта за наредба на интернет страницата на общински съвет или на общината, заедно с мотивите и доклада, както и постъпилите след публикуването становища и предложения, а изрично е заявил, че не разполага с такива доказателства, поради което следва да се приеме, че тези обстоятелства не са доказани.

Според чл. 77 от АПК нормативният акт се издава след като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Проектът е разгледан в ресорната постоянна комисия на общински съвет преди внасянето му за обсъждане, след което е приет на заседание на съвета след дадена възможност на общинските съветници за обсъждане, изслушване и съобразяване предложението на вносителя – кмета на общината и предложението на комисията. Общинският съвет е приел наредбата единодушно във вида, в който е предложена и без дебат.

Но проектът за приемане на наредбата не е придружен от мотиви и доклад на вносителя в съответствие с чл. 28 от Закона за нормативните актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/12.06.2007г.) Не е спазено изискването на чл. 28 от Закона за нормативните актове проектът на нормативен акт да бъде придружен от мотиви със задължително съдържание съгласно ал.2, а именно: 1. да съдържа причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на ЕС.

Такива мотиви, придружаващи проекта липсват, не са били публикувани и на сайта на общината, за да могат заинтересованите страни да се запознаят с тях и да изложат своите възражения и да направят предложения, за което следва да се предостави най-малко 14-дневен срок. Между внасянето на предложението в ОС на 07.07.2008г. и приемането на наредбата на 17.07.2008г. не е налице и минималния 14-дневен срок за предложения и становища по проекта и не са постъпили такива. Предвид липсата на мотиви и доклад към предложението и непубликуването на проекта на интернет страницата на общината/общинския съвет/, както и неспазването на минималния 14-дневен срок, заинтересованите страни са били лишени от законово гарантираната с чл. 26 ал.2 ЗНА възможност да направят предложения и изразят становища преди приемането на акта.

Ето защо проекта на наредбата е разгледан в нарушение на императивната разпоредба на чл. 28 ал.3 ЗНА, която гласи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2 не се обсъжда от компетентния орган.

Така при приемането на наредбата не са били зачетени прогласените в чл. 26 ал.1 от Закона за нормативните актове принципи на обоснованост, откритост и съгласуваност при приемане на нормативните актове, което е съществено процесуално нарушение и самостоятелно и достатъчно основание за отмяната на протестираните текстове.

Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски е подзаконов нормативен акт, чието приемане е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 15 ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 75 ал.2 и чл. 76 ал.3 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение.

Наредбата е приета въз основа на законовата делегация, съдържаща се в чл.62 ал.10 от Закона за устройство на територията, според който общинският съвет приема наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на общината, както и съобразно общите правомощия по чл. 20, чл. 21 ал.1 т.13 от ЗМСМА в областта на опазването на околната среда.

Разпоредбата на чл. 49 ал.3 от Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски гласи, че: „Въз основа на акта за установяване на административно нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издава наказателно постановление.“

В чл. 47 ал.1 б. „а“, б. „б“ и б „в“ от Закона за административните нарушения и наказания са изброени изрично административно-наказващите органи. Според общите разпоредби на чл. 47 ал.1 б. „а“ ЗАНН административни наказания могат да налагат и кметовете на общините, на които е възложено да прилагат съответните нормативни актове или да контролират тяхното изпълнение. А съгласно ал.2 от същата разпоредба ръководителите по б. „а“ в т.ч. и кметовете могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на МС. А според чл. 22 ал.5 от ЗМСМА наказателните постановления за констатирани нарушения на наредбите на общинския съвет се издават от кмета на общината или от негов заместник, като закона не предвижда възможност за възлагане на тези правомощия на други длъжностни лица.

Но в чл. 239 ал.1 т.6 ЗУТ, който в случая се явява специален спрямо ЗМСМА, се предвижда, че наказателните постановления се издават от кмета на общината или от упълномощено от него длъжностно лице – в предвидените от закона случаи. Т.е. делегиране на правомощия на административно-наказващ орган от кмета на общината, както на заместник-кметовете, така и на други длъжностни лица е допустимо в предвидените от ЗУТ случаи, за които кмета на общината е компетентен да налага административни наказания. Процесната наредба е издадена въз основа на законовата делегация на чл. 62 ал.10 ЗУТ и този закон в чл. 239 ал.1 т.6 ЗУТ допуска делегирането на правомощия на наказващ орган от кмета на друго длъжностно лице, затова разпоредбата на чл. 49 ал.3 от Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски не противоречи на закона. Но следва да се отмени, поради това, че е приета при съществено нарушение на административно-производствените правила.

Втората оспорена разпоредба на чл. 50, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба 16, гласи: „наказва се с глоба от 20 до 200 лева, ако не подлежи на по тежко наказание лице, което: т.2 - пуска на свобода кучета или други домашни животни в зелени площи, поляни, цветни фигури и детски площадки; и т. 3 - развежда кучета или други домашни животни в зелени площи или не събира техните екстременти“.

Предмет на уредба с наредба на общинския съвет по чл. 62, ал. 10 от ЗУТ  е изграждането и опазването на зелената система на територията на общината. Въпросите относно задълженията и забраните спрямо собствениците на домашни любимци са предмет на уредба в Закона за ветеринарно-медицинската дейност, който е нормативен акт от по-висока степен.  Според чл. 172 от ЗВМД, собствениците на домашни любимци са длъжни: т. 1) да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация, а с чл. 177, ал. 1 от ЗВМД се забранява: т. 3) извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник; т. 4) разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци.

В Глава тринадесета "Административно-наказателни разпоредби" на ЗВМД изрично са предвиден административни наказания: по чл. 426 – глоба в размер 100 лв. за всеки, който не изпълни задължение по чл. 172, т. 1 и по чл. 428- глоба в размер 100 лв. за всеки, който наруши забрана по чл. 177, ал. 1, т. 3 или 4.

В чл. 472, ал. 4 и ал. 5 от ЗВМД е предвидено, че нарушенията по чл. 426, 426а, 426б, 428 и 429 се установяват с актове, съставени от инспекторите от общините и районите, а наказателните постановления за тези нарушения се издават от кметовете на общини и райони, като сумите от тези глоби постъпват в общинския бюджет.

От цитираните разпоредби е видно, че приложим по отношение начините на извеждане и местата за разхождане на кучета е специалният Закон за ветеринарномедицинската дейност, който не делегира компетентност на общинските съвети да въвеждат други изисквания спрямо тези обществени отношения с подзаконов нормативен акт, нито да уреждат по различен начин административните нарушения в тази връзка, както и тяхното санкциониране. Ето защо с протестираната разпоредба на чл. 50, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата, посочените обществени отношения са уредени в отклонение от предметния обхват на закона, който ги регламентира. Съответно въвеждането на задължения извън рамките на закона, както и на санкция за неизпълнение на такива задължения, се явява незаконосъобразно.

Протестираните норми следва да бъдат отменени като приети при съществено нарушение на административно-производствените правила, а разпоредбата на чл. 50, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба № 16 и като приета в несъответствие с по-висок по степен нормативен акт.

При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК в полза на Окръжна прокуратура – Плевен следва да се присъдят направените разноски за обнародване на обявление за оспорването в размер на 20 лв., платими от бюджета на ответника.

Водим от горното и на осн. чл. 193, 194 и 195 от АПК съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 49 ал.3, чл. 50 ал.2 т.2 и т.3 от Наредба № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Левски (приета с Решение № 135/17.07.2008г., заглавие изм. с Решение № 178/29.09.2008г. на Общински съвет – Левски).

ОСЪЖДА Община Левски да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лв., представляващи такса за публикуване на обявление за оспорването в ДВ.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба или протест пред Върховен Административен съд, подадени чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от съобщението.

ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните. 

СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на съдебното решение, препис от него да се изпрати на Общински съвет – Левски за обнародване на решението по начина, по който е обнародвана наредбата. Разпоредбата се счита отменена от влизане в сила на съдебното решение, като в 3-месечен срок Общински съвет – Левски трябва да уреди служебно правните последици, възникнали от отменената разпоредба.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ 2./п/