Р Е Ш Е Н И Е

№ 93

гр.Плевен, 25.02.2019 год.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито съдебно заседание на дванадесети февруари две хиляди и деветнадесета година, в състав: Председател: Елка Братоева

Членове: Цветелина Кънева

Снежина Иванова

При секретаря Десислава Добрева и с участието на прокурора Йорданка Антонова, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело №1128 по описа за 2018год. на Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Производството по делото е образувано по протест на Иван Шарков-Прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.27 ал.2 т.1 в частта „български“ от Наредба №9 за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд на Община Левски, приета с решение №296/14.04.2005г. на Общински съвет Левски.

В протеста се сочи, че протестираната част от разпоредбата на чл.27 ал.1 т.1 от Наредба №9 на ОбС-Левски противоречи на чл.26 ал.2 от Конституцията на Република България и на разпоредби от Закона за общинската собственост. Излагат се доводи, че съгласно чл.26 ал.2 от Конституцията на Република България, чужденците, които пребивават в Република България имат всички права и задължения по тази Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство. Твърди се, че в приложимия закон изискването нуждаещите се лица, които имат право на настаняване в общински жилища да са български граждани е заличено, а местният орган налага ограничение, което е незаконосъобразно. В заключение се моли протестираната норма да бъде отменена.

От ответника по делото-Общински съвет-Левски не е депозиран писмен отговор по протеста.

В съдебно заседание протестиращият прокурор не се явява.

За ответника в открито съдебно заседание не се явява представител.

Участващият на основание чл.192 от АПК в делото прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираната част от нормата. Прави предложение да бъдат присъдени на Окръжна прокуратура Плевен направените разноски за внесената такса за обнародване в Държавен вестник.

Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.7/2019г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

С предложение вх.№08-00-409/30.03.2005г. Кметът на Община Левски е предложил на Общински съвет Левски на основание чл.45а и чл.47 ал.3 от Закона за изменение и допълнение на Закона за общинската собственост да бъде приета Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.

Изготвена е покана за свикване на редовно заседание на общинския съвет на 14.04.2005г. при определен дневен ред, като т.2 е приемане на Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.

Проведено е само заседание на Постоянната комисия по опазване на законността и обществения ред, на което е прието предложението за приемане на Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.

С Решение №296 по Протокол №21/14.04.2005г., след проведено обсъждане, на основание чл.45а и чл.47 ал.3 от Закона за изменение и допълнение на Закона за общинската собственост, Общински съвет Левски е приел Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд. На проведено заседание от общо 21 общински съветници са присъствали и гласували 20 общински съветници, като „за“ приемане на Наредбата са гласували 20, „против“-0 и „въздържали се“ - № общински съветници.

След приемане на Наредбата, същата е изменяна и допълвана с Решение №137/17.07.2008г., Решение №160/27.08.2008г., Решение №178/29.09.2008г., Решение №684/28.12.2010г., Решение №835/25.08.2011г., Решение №258/31.01.2013г. и Решение №216/24.11.2016г., но промените не се отнасят за протестираната норма.

В изпълнение на определение на съда за представяне на доказателства за спазване на всички изисквания на Закона за нормативните актове при приемане на наредбата през 2005г., от Общински съвет Левски е посочено, че не разполагат с доказателства за разгласяване на проекта на наредбата през 2005г., както и след нейното приемане.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Наредбата за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е чл.27 ал.2 т.1 в частта „български“, която като самостоятелна разпоредба от подзаконов нормативен акт нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Тази норма съдържат вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норма от Наредбата за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.

Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество протестът е основателен.

Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираната норма на всички основания по чл. 146 от АПК.

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Левски, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА (в редакцията към датата на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.45а ал.1 от Закона за общинската собственост, условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 43 и 45 се определят с наредба на общинския съвет. Наредбата е приета на заседание на 14.04.2005г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.45а от Закона за общинската собственост.

Както е посочено и по-горе, процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото оспорената разпоредба е приети през 2005г., то следва законосъобразността на процедурата по приемането й да се съобрази със закона към този момент – 14.04.2005г.

Съдът намира,че съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на  чл. 2а от ЗНА (отм. от 01.01.2008г., но действащ по време на приемането на наредбата), аналогична на сега действащата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в месечен срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на Наредбата е направено на 30.03.2005г., а решението на Общински съвет Левски, с което е приета е от 14.04.2005г. – само 15 дни по-късно, явно едномесечният  срок не е спазен. По тези причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната на протестираната част от нормата като приета в нарушение на административно-производствените правила. В този смисъл е и съдебната практика – например Решение № 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8635/2013 г.

За пълнота следва да се посочи, че доколкото една наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето, е необходимо през цялото време на нейното действие в преписката по приемането й да са приобщени доказателства за публикуването на проекта за обществено обсъждане, както и за разгласяването й след приемането. Именно въз основа на тези доказателства съдът следва да постанови своето решение. В конкретния случай такива доказателства липсват, поради което съдът  приема, че съответните процедури по приемането на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. След като посочените по-горе изисквания на закона не са били спазени е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание на отмяна на протестираната част от нормата.

 По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2005г.), нормативните актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие.Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Но приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираната част от нормата да бъде отменена.

По отношение приложението на материалния закон съдът съобрази следното:

В нормата на чл.27 ал.1 т.1 от Наредбата е регламентирано, че в жилищата за отдаване под наем се настаняват нуждаещите се от жилище български граждани, чиято жилищна нужда е установена по реда на чл.20. В протеста се твърди, че тази норма в частта „български“ е незаконосъобразна, тъй като Закона за общинската собственост няма подобно ограничение само за български граждани.

 В редакцията към 2005г., чл.43 ал1 от Закона за общинската собственост има следното съдържание : В жилищата за отдаване под наем се настаняват нуждаещи се от жилище български граждани, чиято жилищна нужда се установява при условия и по ред, определени с правилника за прилагане на закона. Със законодателната реформа с ДВ бр.101/2004г. е премахнато изискването нуждаещите се лица да са български граждани и съгласно настоящата редакция на чл.43 т.1 от Закона за общинската собственост, в жилища за отдаване под наем се настаняват лица с жилищни нужди, установени по реда на наредбата по чл. 45а, ал. 1.
 Съгласно чл.26 ал.2 от Конституцията на Република България, чужденците, които пребивават в Република България имат всички права и задължения по тази Конституция, с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство.
 От изложено по –горе се налага извода, че чл.27 ал.1 т.1 от Наредбата, в частта „български“ противоречи на нормативен акт от по-висока степен, поради което следва да бъде отменена и на това основание.

При този изход на делото на основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.

Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ чл.27 ал.2 т.1 в частта „български“ от Наредба №9 за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд на Община Левски, приета с решение №296/14.04.2005г. на Общински съвет Левски.

ОСЪЖДА Община Левски да заплати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.

РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от същото да се изпрати на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от Общински съвет-Левски се представят доказателства пред Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2./п/