РЕШЕНИЕ № 116

гр. Плевен, 26 февруари 2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд на гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на тридесети януари две хиляди и осемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПОЛИНА БОГДАНОВА-КУЧЕВА

ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

СНЕЖИНА ИВАНОВА

при секретар Венера Мушакова, и с участието на прокурор Иван Шарков от ОП-Плевен, изслуша докладваното от съдията Богданова-Кучева административно дело № 856/2017 г. за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на Йорданка Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен с искане за отмяна на разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Плевен, приета от Общински съвет Плевен /ОбС/ с Решение № 467/21.04.2005 г. /Наредба №7/, като протестираната разпоредба е приета с решение № 1366/28.07.2011 г.

В протеста се сочи, че Общински съвет Плевен, уреждайки по този начин конкретните местни обществени отношения е стигнал до противоречие на уредбата им с нормативни актове по по-висока степен, като тази местна уредба противоречи на Конституцията, Закона и подзаконовите нормативни актове в тази сфера и по тази причини горепосочената разпоредба на местната Наредба е незаконосъобразна. Сочи, че при въвеждане на правните норми е недопустимо да се пренебрегне ограничението на чл. 76, ал. 3 от АПК, затова, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат обществените отношения от местно значение, съобразно нормативни актове от по-висока степен и това прави тази разпоредба от местната Наредба незаконосъобразна. Счита, че в случая горепосочената разпоредба от местната Наредба противоречи на чл. 141, ал. 4 от КРБ, т.е. същият не разполага с правомощия да въвежда с наредби нови по вид, неустановени от закона такси, както и противоречи на ЗМДТ, където в Раздел ІІ от ЗМДТ изрично са посочени местните такси. Посочва, че таксата, която се определя от Общинските съвети, по закон винаги е обвързана с предоставената услуга, което е видно от изброените хипотези в разпоредбата на чл. 6 и чл. 7 от ЗМДТ, основанието да се изисква плащане на такса е предоставянето на услуга от страна на общината. Счита, че рамката на предоставяните услуги от общините и съответно, таксите обвързани с тях е законово определена и общините не разполагат с правомощия да въвеждат други видове такси, които са неустановени със закон. Сочи, че с разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба №7, Общинският съвет Плевен е въвел изискване при разпореждане с имоти или учредяване на ограничени вещни права в полза на физически или юридически лица да се заплащат „2% режийни разноски“, режийните разноски са част от разходите, включващи се в компонентите, въз основа на които е въведена съответната „такса“. Счита, че определянето на „такса“ за случаите в хипотезата на чл. 46, ал. 2 от Наредбата, която първо не е сред изброените в Раздел ІІ от ЗМДТ и второ по същество не предоставя услуга, за която да се изисква заплащане на такса, прави същата разпоредба незаконосъобразна - след като не е извършена услуга от страна на общината, не са извършени никакви разноски, които да се обезвъзмездяват. Посочва, че с нормата на местната наредба се изисква плащане без основание, т.е. без оказване на услуга от местния орган на властта, а е известен кръгът от такси, които общината може да събира съобразно чл. 6, ал. 1 от ЗМДТ, известно е и това, че съобразно чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, както са известни също така и принципите, посочени в чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ. Счита, че приетата от Община Плевен нормативна разпоредба на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Плевен противоречи на разпоредбите на по-висок по степен нормативен акт, поради което се явява незаконосъобразна и моли за нейната отмяна. Претендира за направените по делото разноски.

Протестиращият прокурор Йорданка Антонова е бил редовно уведомен за откритото съдебно заседание, явява се лично. Поддържа предявения протест от Окръжна прокуратура – Плевен. Счита, че разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Плевен противоречи на разпоредбите на по-висока степен нормативен акт, поради което същата се явява незаконосъобразна. Отправя искане да бъде постановено решение, с което да бъде отменена разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7. Претендира разноски по делото в размер на 20 лева, платени от Окръжна прокуратура – Плевен във връзка с публикация в Държавен вестник.

Ответникът – Общински съвет Плевен, редовно уведомен, не изпраща представител и неангажира становище по делото.

Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че депозираният протест от страна на Окръжна прокуратура – Плевен е основателен и следва да бъде уважен, както и да бъдат присъдени в полза на Окръжна прокуратура – Плевен 20 лева - внесеният депозит за обнародване в Държавен вестник.

Съобщение за образуваното адм. дело по настоящия протест е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.89/2017 г. на "Държавен вестник" /л.203 от делото/ и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен /л.л.199-202/. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Оспорената наредба е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Плевен.

Като самостоятелна разпоредба от такъв акт нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта, т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен принципно притежава процесуална легитимация за оспорване на норма от Наредбата.

Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Следователно съдът допустимо и редовно е сезиран с протест срещу горепосочената разпоредба от Наредбата.

Административен съд на гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав, като провери законосъобразността на оспорвания акт, съобрази доводите на страните и представените доказателства, намира подадения протест за основателен.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Плевен, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.8, ал.2 от Закона за общинската собственост, редът за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество се определя с наредба на общинския съвет, като чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА определя, че общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Оспорената разпоредба от Наредбата е приета с решение №1366/28.07.2011 г. на ОбС, гласувано на негово заседание на 28.07.2011 г., при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете на 30 от присъствалите 33 общ. съветници, при общ брой на общинските съветници 51 /протокол за поименно гласуване на л.116/. По този начин е спазено изискването на чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.21, ал.2 и чл.22, ал.1, т.23 от ЗМСМА.

Процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове /ЗНА/. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото оспорената разпоредба е приета през 2011 г. с изменителна наредба, гласувана с решение №1366/28.07.2011 г. на ОбС, следва да са спазени процесуалните и материалните изисквания на закона към този момент.

Съдът намира, че процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт не е спазена.

От доказателствата по делото се установява, че в противоречие с изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА /в действащата към 28.07.2011 г. редакция/, преди внасянето на проекта за приемане на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта не го е публикувал на интернет страницата на Община Плевен или на ОбС-Плевен заедно с мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица не е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Въпреки че съдът изрично е изискал доказателства за публикуване на проекта, от ОбС-Плевен са представени доказателства за публикуване само на проекти за последващи промени в Наредба №7 - през 2013, 2014, 2015 и 2016 г. /л.л.215-219/. Във връзка с това съдът отбелязва, че публикуването на проекта за наредба на интернет страницата заедно с мотивите, съответно доклада, е императивно изискване на ЗНА, като доказателствата за това следва да бъдат част от административната преписка, и надлежно да бъдат съхранявани в целия период, докато действа съответният нормативен акт, доколкото неговото оспорване е без ограничение във времето. Поради липса на доказателства за публикуване на интернет страницата, не може да се приеме за доказано, че на заинтересованите лица е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Поради това съдът приема, че не е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят в интернет със съдържанието на проекта за подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него. Публикуването по друг начин не може да замести изрично изисканото от ЗНА публикуване на интернет страницата, а и няма данни за такова публикуване. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложим субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването на проекта е императивно предписано в закон, което не е било изпълнено от органа издал обжалвания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.). По тези причини приетата на 28.07.2011 г. разпоредба на чл.46, ал.2 от Наредба №7 следва да се отмени като приета при съществено нарушение на административно производствените правила.

По отношение на публикуването на оспорената разпоредба, съдът отбелязва, че е спазена процедурата по публикуване на разпоредбата на чл.46, ал.2 от Наредба №7, видно от приобщеното копие на вестник „Плевенски вести“ от 10.08.2011 г. /л.л.100,101 от делото/.

Оспорената правна норма от Наредбата не е съобразена с изискванията на материалните закони от по-висок ранг, както следва:

Съгласно протестираната норма – чл. 46, ал.2 от Наредба №7 при разпореждане с недвижими имоти общинска собственост, физическите и юридическите лица, придобили право на собственост, същите заплащат на Общината режийни разноски в размер на 2%, изчислени върху стойността на: 1. Имота, обект на продажбата; 2. Ограниченото вещно право, което се учредява върху имота; 3. По-скъпия имот при замяна; 4. Реалния дял, който получава лицето при делба;

В протеста се твърди, че тази норма е незаконосъобразна, тъй като е в противоречие с чл.6 и чл.7 от ЗМДТ.

Разпоредбите на Раздел ІІ от ЗМДТ съдържат общи правила, касаещи всички видове местни такси, като в чл.6 от закона са лимитативно изброени местните такси за визираните в ал.1 видове услуги. Според чл.6, ал.2 от ЗМДТ, за всички услуги и права, включително по ал.3, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал.1, общинският съвет определя цена.

В контекста на горното следва да се посочи, че разпореждането с недвижим имот частна общинска собственост има определена цена и това е договорената продажна цена на сделката, поради което се налага извода, че в случая протестираните режийни разноски не представляват данък, а по своята правна същност и съдържание могат да бъдат приравнени на такса, като цена за осъществена услуга, свързана не с прехвърлянето на самото право. В ЗМДТ няма легална дефиниция на понятието „режийни разноски“. В чл.7 от ЗМДТ е регламентирано, че местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, като размерът им се определя при спазване на принципите в чл.8 от закона. В чл.111 от ЗМДТ изрично е разписано, че по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, като нейният размер съгласно правилото на чл. 115а, ал.1 от ЗМДТ трябва да съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга, включително необходимите материално-технически разходи и всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната квалификация и разходвано работно време. Според дефиницията на §1, т.15 от ДР на ЗМДТ, „пълните разходи" включват всички разходи на общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет.

В конкретния случай, процесната такса под формата на режийни разноски не е определена въз основа на данни за материално-технически и административни разходи по предоставяне на административната услуга, липсва каквато и да било икономическа обосновка на определените размери, посредством която да се установи дали съответства на необходимите и действителни разходи на общината по предоставянето на услугите, с което е нарушено изискването на чл.7, ал.1 от ЗМДТ.

С оглед изложеното нормата на чл. 46, ал.2 от Наредба №7 се явява и материално незаконосъобразна като противоречаща на чл. 6 и чл. 7 от ЗМДТ, който е нормативен акт от по-висока степен и следва да бъде отменена и на това основание.

Следователно, протестираната разпоредба е приета при съществено нарушение на административно производствените правила, при несъобразяване и противоречие с материален закон от по-висока степен, включително Конституцията на страна, поради което следва да бъдат отменена.

При този изход на делото и предвид направеното искане за присъждане на разноски от протестиращия прокурор, на основание чл.143, ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20 лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.

Водим от изложените мотиви и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд на гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Плевен.

ОСЪЖДА Община Плевен да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лева, като разноски по административно дело № 856 по описа на съда за 2017 г.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Плевен за обнародване по начина, по който са обнародвани наредбата и нейните изменения, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ 2. /п/