№ 76
гр.Плевен, 12 Февруари 2018 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, в открито съдебно заседание на тридесети януари две хиляди и осемнадесета
година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
Полина Богданова-Кучева
ЧЛЕНОВЕ:
Цветелина Кънева
Снежина Иванова
при
секретаря Десислава Добрева и с участието на прокурор Иван Шарков от Окръжна
прокуратура –Плевен, като разгледа докладваното
от съдия Иванова административно дело № 851 по описа за 2017г. и за да
се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Административното дело е образувано въз основа на
протест от прокурор в Окръжна
прокуратура-Плевен, против чл. 55, ал. 4, чл. 21, ал. 5 и чл. 28 от Наредба № 6
за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на
Община - Никопол, приета с решение № 224/05.05.2017 година от Общински съвет – Никопол, с искане за отмяна.
В протеста се сочи, че Наредбата е приета въз основа на законовата
делегация по чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост и в съответствие
с правомощията на Общинския съвет, съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК, във връзка с
чл. 8 от ЗНА, вр. с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. Твърди се, че в изпълнение на
предоставените му правомощия ОбС – Никопол е овластен да издава административни
актове, в това число и подзаконови нормативни актове, каквито са наредбите. Счита
се, че тази местна уредба противоречи на Конституцията, Закона и подзаконовите
нормативни актова в тази сфера и поради тази причина, горепосочената разпоредба
на местната Наредба е незаконосъобразна. Посочва се, че при въвеждане на
правните норми е недопустимо да се пренебрегне ограничението на чл. 76, ал. 3
от АПК, затова, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат
обществените отношения от местно значение, съобразно нормативни актове, с които уреждат обществените отношения
от местно значение, съобразно нормативни актове от по-висока степен и това
прави тази разпоредба от местната наредба незаконосъобразна. Твърди се, че
горепосочената разпоредба от местната наредба противоречи на чл. 141, ал. 4 от
КРБ, съгласно който текст „Общинският съвет определя размера на местните такси
по ред, установен със закон“, т.е. същият не разполага с правомощия да въвежда
с наредба нови по вид, неустановени от закон такси. Сочи се, че таксата, която
се определя от Общинските съвети, по закон винаги е обвързана с предоставена
услуга, което е видно от изброените хипотези в разпоредбите на чл. 6 и чл. 7 от
ЗМДТ, като основанието да се изисква плащане на такса е предоставянето на
услуга от страна на общината. Посочва се, че рамката на предоставяните услуги
от общините и съответно, таксите обвързани с тях е законово определена и
общините не разполагат с правомощия да въвеждат други видове такси, които са
неустановени със закон. Излагат се доводи, че с разпоредбата на чл. 55, ал. 4
от Наредбата, ОбС – Никопол е въвел изискване при разпореждане с имоти или
учредяване на ограничени вещни права в полза на физически или юридически лица
да се заплащат „2% режийни разноски“. Счита се, че определянето на „такса“ за
случаите в хипотезата на чл. 55, ал. 4 от Наредбата, които първо не са сред
изброените в Раздел ІІ на ЗМДТ и второ, по същество не представляват услуга, за
която да се изисква и заплащане на такса, прави същата незаконосъобразна.
Твърди, че след като не е извършена услуга от страна на общината, то не са
извършени никакви разноски, които да се овъзмездяват. Счита се, че в
хипотезите, изброени в чл. 55, ал. 4 от Наредбата се изисква такса, която не
влиза в понятието за предоставена услуга, както и че събирането на местен данък
/не такса/ по прехвърлителни сделки има друг определен ред, който е по ЗМДТ.
Твърди се, че с така определената норма на чл. 55 ал. 4 от Наредбата се изисква
плащане без основание, т.е. без предоставяне на услуга по смисъла на чл. 6 и
чл. 7 от ЗМДТ. Посочва, че от редакцията на чл. 55, ал. 4 от Наредбата е видно,
че ОбС – Никопол пресъздава нормата на чл. 111 от ЗМДТ, според която по
производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни
права върху общински имоти се заплаща такса. Посочва, че по силата на чл. 141,
ал. 4 от Конституцията на Република България и чл. 7, чл. 8 и чл. 9 от ЗМДТ
местните органи на власт са способни да определят размера на таксите (посочва
т. 1 от решение № 9/21.09.2000 г. на Конституционния съд по конст. Дело №
6/2000 г., според което общинските съвети не могат сами да установяват
/въвеждат/ местни данъци и такси и да определят размера на местните данъци).
Навежда доводи, че това не е достатъчно, за да се приеме, че конкретното
решение на общинския съвет е законосъобразно, тъй като е необходимо да бъде
изяснен видът и съдържанието на престацията , която субектът, задължен за таксата,
получава от местния орган на власт. Твърди, че в обсъжданата хипотеза
претендирането на „такса“ е очевидна последица само от придобиване на общински
имоти, части от такива или учредяване на ограничени вещни права върху тях.
Стига до извода, че единственото основание за претендиране на „такса“ в
разглеждания случай е възникването на правна връзка между субекта и обекта.
Посочва, че това е същностен белег на данъка, за дължимостта на който не се
изисква властническият орган да стори нещо. Сочи, че рамката на предоставените
услуги от общините и съответно таксите, обвързани с тях е законово определена и
общините нямат правомощия да въвеждат такси, които не са установени със закона,
в случая с разпоредбата на чл. 6 от ЗМДТ. Твърди, че с нормата на чл. 55, ал. 4
в частта за „2% режийни разноски“ от местната наредба се изисква плащане без
основание, т.е. без оказване на услуга от местния орган на власт. Счита, че с
оглед възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на
услугата, във формирането, на които разходи участват и режийните разноски,
както и че след като не е извършена услуга, то не са сторени никакви разходи,
включително и „режийни“. Твърди се, че
приетата от ОбС – Никопол нормативна разпоредба на чл. 55, ал. 4, чл. 21 ал. 5
и чл. 28 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на Община – Никопол, противоречи на разпоредбите на по-висок
по степен нормативен акт, поради което се явява незаконосъобразна. Моли съдът
да отмени като незаконосъобразни разпоредби от подзаконов нормативен акт,
предвидени в чл. 55, ал. 4, чл. 21, ал. 5 и чл. 28 от Наредба № 6 за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на
Община – Никопол.
В съдебно заседание – за протестиращия
прокурор от ОП-Плевен се
явява прокурор Йорданка Антонова, която
поддържа протеста и счита, че протестираните норми противоречат на норми
от по-висока стпен и следва да бъдат отменени , като бъдат присъдени разноски в
размер на 20 лева.
В съдебно заседание ответникът – Общински съвет Никопол,
не изпраща представител.
В съдебно заседание за контролиращата страна - Окръжна
прокуратура – Плевен се явява прокурор Иван Шарков, който дава заключение, че с
оглед събраните по делото доказателства, протестът е основателен и следва да бъде уважен и да бъдат присъдени
разноски на ОП Плевен..
Административен
съд, гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав, като се запозна със
становищата на страните и въз основа на приобщените по делото доказателства и
закона, намира за установено следното от фактическа страна:
Наредба № 6 (на лист 12-41 вкл. по делото) за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община
Никопол е приета на заседание на Общински съвет Никопол на 05.05.2017 година с
решение № 224 на Общински съвет – Никопол, като е приета с 14 гласа „за“, като
по делото е представена на л. 42 протокол
№ 30 от 05.05.2017 година от проведено
заседание на Общински съвет – Никопол.
С решение № 116/14.09.2016 г.(лист 94 по делото), ОбС – Никопол е създал временна комисия към
ОбС – Никопол за изработване проект на Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество на Община – Никопол, която да
изработи проект на наредбата, както и се възлага на Председателя на Комисията,
да внесе Докладна за проекто – наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на Община – Никопол в ОбС – Никопол за
разглеждане и приемане.
На 16.02.2017 г. е съставен протокол (лист 93 по
делото) във връзка с изтичане на срока на направено обявление на интернет
страницата на Община – Никопол на проекта наредбата на 15.02.2017 г и
отбелязано, че има предложение, което е предоставено на председателя на
временната комисия, а на л. 158 по делото е представена заявка за публикуване
на сайта на Община Никопол на проект на Наредбата ведно с мотивите.
На лист 88 по делото е приложено заверено копие на
писмо с изх. № 72/03.04.2017 г. до Д. Г. – общински съветник и Председател на
временна комисия при ОбС – Никопол, избрана с решение № 116/14.09.2016 г.
С протокол № 3 от 19.04.2017 г. (лист 92 по делото)
временната комисия, избрана с решение № 116/14.09.2016 г. на ОбС – Никопол е
приела проекта на новата Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с имущество собственост на Община – Никопол, да бъде внесен за
разглеждане и приемане от ОбС – Никопол на заседание през месец април 2017 г.
На 20.04.2017 г.
с вх. № 146 от общинския съветник Д. Г. е постъпила докладна записка
относно приемане на нова Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на Община – Никопол (лист 74 по делото), като
на 05.05.2017 година е отменена действащата наредба и е приета процесната.
На л. 284 е представена покана до общинските съветници
за провеждане на заседание и обсъждане и
приемане на нова наредба за управление и
разпореждане с общинско имущество.
С писмо изх. № 104/18.05.2017 г. (лист 120 по делото)
от Общински съвет – Никопол, в Административен съд – Плевен са изпратени: нова
Наредба № 6 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община –Никопол, заверено копие на протокол № 30/05.05.2017г.;
решение № 224/05.05.2017 г. на ОбС – Никопол и разпечатка от сайта на Община –
Никопол, от което е видно, че Наредба № 6 е качена на сайта на общината.
На лист 250 по делото са представени поименен списък
на общинските съветници в Общински съвет – Никопол мандат 2015 – 2019 г.
С писмо вх. № 178/10.01.2018 г. (лист 283 по делото)
от ОбС – Никопол, към което са приложени: заверено копие на Правилник за
организацията и дейността на ОбС – Никопол, неговите комисии и взаимодействието
му с Общинска администрация, актуален към датата на провеждане на заседанието,
на което е приета оспорената Наредба № 6 за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на територията на Община – Никопол, както и
дневен ред и покана за провеждане на заседанието от 05.05.2017 г. на ОбС –
Никопол. В глава девета на Правилника е регламентиран редът за внасяне,
обсъждане и приемане на решения и други актове.
При така установената фактическа обстановка,
съдът намира от правна страна
следното:
Оспорването
е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК,
чрез публикуване на обявлението в бр.87/2017 г. на "Държавен вестник"
/л.148 от делото/ и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.
Предмет на оспорване в
настоящето производство са разпоредбите чл. 55, ал. 4, чл. 21, ал. 5 и чл. 28 от
Наредба № 6 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община - Никопол и съгласно
чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16,
ал.1, т.1 от АПК.
С
оглед чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството
е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан
по същество, протестът е основателен.
Според
чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на
препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с
обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК.
Протестираните норми са приета през 2017 година и следва да се съобрази
съответствието им със закона към момента на приемането им, а именно към
05.05.2017 година.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският
съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Никопол,
решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил
в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и
чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е
овластен да издава административни актове, сред които и нормативни
административни актове под формата на Наредби.
Настоящият
състав намира, че протестираните норми са
приети при нарушение на административно-производствените правила. По
делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече
Наредба. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА,
нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се
разгласяват по друг начин на територията на общината. Такова е и изискването на
чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на
населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване,
чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в
правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или
потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия
начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е
предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който
този акт произвежда действие.Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република
България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни
след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Обнародването
е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове
на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила,
защото е пречка актът да произведе правно действие и допуснатото нарушение-липса на обнародване
в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен,
като протестираните норми следва да бъдат отменени.
Настоящият състав намира, че протестираните норми не съответстват и на
приложимия материален закон.
В чл. 21 от наредбата е регламентиран редът за управление на свободни нежилищни
имоти-частна общинска собственост. Съдържанието на протестирната норма на чл.21
, ал. 5 от Наредбата е :“Заинтересуваните лица подават заявление до кмета на
Общината, към което прилагат декларация за липса на задължения и копие на
договора за наем, но не по-късно от три месеца преди изтичане на срока на
наемното правоотношение“. Оспорената разпоредба
е приета в противоречие с чл. 8 от ЗНА и на чл. 76, ал. 3 от АПК,
съгласно които общинските съвети могат да издават нормативни актове, с които
уреждат съобразно нормативните актове от по - висока степен обществени
отношения с местно значение. Ограничението,
което тя въвежда, на практика принуждава участниците в публично оповестен търг
или конкурс за стопанисване под наем да заплатят своите задължения към
общината, тъй като това е необходимо условие за участие в конкурса, а така се стига
до принудително събиране на публични вземания на Община Никопол по начин, който
не е съответен на възприетия в ЗМДТ ред. Съгласно
чл. 4, ал. 1 от ЗМДТ
установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършват от
служители на общинската администрация по реда на ДОПК. Съгласно чл. 9б ЗМДТ установяването,
обезпечаването и събирането на местните такси по този закон се извършват по реда на чл. 4, ал. 1 - 5.
Обжалването на свързаните с тях актове се извършва по същия ред. Така с въведеното с оспорената разпоредба
условие за участие в публичен търг или конкурс за отдаване под наем се постига
цел, различна от тази, за която е издадена Наредбата. Освен това следва да се има предвид и разпоредбата на чл.5
ал.2 от ЗОАРАКСД, според която административният орган не може да изисква
предоставяне на информация или документи, които са налични при него или при
друг орган, а ги осигурява служебно за нуждите на съответното производство.
Безспорно е, че общинската администрация разполага с данни за задълженията към общината. Изискването към лицата, желаещи да
участват в публично търг или конкурс за отдаване под наем на общинско имущество
на нейна територия, да представят удостоверение
за липса на задължения,
създава неоправдана административна тежест за тези лица, доколкото само по себе си издаването на подобно удостоверение също е свързано със заплащане на
съответната такса. В тази връзка протестираната разпоредба на чл.70, ал.1, т.4
от местната наредба противоречи и на чл.5 ал.2 от ЗОАРАКСД.
Настоящата инстанция намира, че и протестирната норма на чл. 28 от Наредбата, съгласно която „Не
се предоставят помещения на организации, физически и юридически лица, преди те
да са уредили задълженията към Общината“ не съответства на материалния закон с
оглед изложените вече по-горе мотиви.
Третата протестирана норма е на чл. 55, ал. 4 от
Наредбата: „При разпореждане с имот, физическите и юридическите лица заплащат
на Общината режийни разноски в размер на 2%, върху:
1.
стойността на имота,
предмет на продажба, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява;
2 стойността на имота с по-висока данъчна основа при
замяна;
3. стойността на реалния дял–при делба.“
В протеста се твърди, че тази норма е
незаконосъобразна, тъй като е в противоречие с чл. 6 и чл. 7 от ЗМДТ.
Разпоредбите на Раздел
ІІ от ЗМДТ съдържат общи правила, касаещи всички видове местни такси, като в
чл. 6 от закона са лимитативно изброени местните такси за визираните в ал.1
видове услуги. Според чл. 6, ал.2 от ЗМДТ, за всички услуги и права, включително
по ал.3, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал.1, общинският
съвет определя цена.
Предвид горното
следва да се посочи, че разпореждането с недвижим имот- частна общинска
собственост има определена цена и това е договорената продажна цена на
сделката, поради което се налага извода, че в случая протестираните режийни
разноски не представляват данък, а по своята правна същност и съдържание могат
да бъдат приравнени на такса, като цена за осъществена услуга, свързана не с
прехвърлянето на самото право. В ЗМДТ няма легална дефиниция на понятието
"режийни разноски". В чл. 7 от ЗМДТ е регламентирано, че местните
такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и
административни разходи по предоставяне на услугата, като размерът им се
определя при спазване на принципите в чл. 8 от закона. В чл. 111 от ЗМДТ
изрично е разписано, че по производства за настаняване под наем, продажби,
замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса,
като нейният размер съгласно правилото на чл. 115а ал.1 от ЗМДТ трябва да
съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга,
включително необходимите материално-технически разходи и всички административни
разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната
квалификация и разходвано работно време. Според дефиницията на §1, т.15 от ДР
на ЗМДТ, "пълните разходи" включват всички разходи на общината по
предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за работни заплати и
осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и
контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на
размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет.
В конкретния
случай, процесната такса под формата на режийни разноски не е определена въз
основа на данни за материално-технически и административни разходи по
предоставяне на административната услуга, липсва каквато и да било икономическа
обосновка на определените размери, посредством която да се установи, дали
съответства на необходимите и действителни разходи на общината по
предоставянето на услугите, с което е нарушено изискването на чл. 7, ал.1 от
ЗМДТ. Следва да се отбележи също, че разпоредбата е и непрецизно формулирана,
тъй като не става ясно за какви именно услуги е предвидено заплащането на
посочената процентна сума, но по тълкувателен път може да бъде прието, че това
са извършваните технически действия от общината във връзка с оформянето на
разпоредителните сделки.
Съгласно чл. 9 от ЗМДТ общинските съвети приемат
наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги,
с която наредба следва да се определи размерът на дължимите такси в пълен обем.
Недопустимо е това да се случва с друг подзаконов нормативен акт, освен с този,
с който се регламентират определянето и администрирането на местните такси и
цени на услуги.
Предвид
изложеното, протестираните норми чл. 21, ал. 5, чл. 28 и чл. 55, ал. 4 от Наредба № 6 за реда за придобиване, управление
и разпореждане с общинско имущество на Община - Никопол, приета с решение №
224/05.05.2017 година от Общински съвет
– Никопол са приети в нарушение на административно-производствените
правила и не са съобразени с материалния закон, поради което следва да бъдат
отменени.
С оглед изхода на
делото, искането на протестиращия прокурор за присъждане на разноски -20 лева
държавна такса за обнародване и на основание чл. 143 ал. ал. 1 от АПК вр. чл.
196 от АПК Община Никопол, следва да заплати на Окръжна прокуратура –Плевен,
гр.Плевен, ул. „Д.Константинов“ № 25, ет. 5
разноски в размер на 20 лева.
Воден
от изложените мотиви и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Административен съд –
Плевен, първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
Отменя чл. 21, ал. 5 и чл. 28 и чл. 55, ал. 4 от Наредба № 6
за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на
Община – Никопол, приета с решение № 224/05.05.2017 година от Общински съвет – Никопол .
Осъжда Община Никопол да заплати на Окръжна прокуратура –Плевен, гр.Плевен, ул.
„Д.Константинов“ № 25, ет. 5 разноски в
размер на 20 лева.
Решението
подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните
пред Върховен административен съд.
След
влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Никопол
за обнародване по начина, по който е обнародвано оспореното решение, като се
представят доказателствата пред Административен съд –Плевен за изпълнение на
това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:
1. 2.