РЕШЕНИЕ
№ 544
гр. Плевен, 25 Септември 2018 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на четиринадесети септември две
хиляди и осемнадесета
година в състав: Председател: Николай Господинов
Членове: Елка Братоева
Катя
Арабаджиева
при секретар Бранимира Монова и с участието на Йорданка
Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 490 по описа на съда за 2018 г. и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс във вр. с
чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация.
Образувано е въз
основа на протест от прокурор в Окръжна
прокуратура-Плевен, против чл.3, чл.4, ал.1, т.7, б.“е“ и б.“ж“, чл.23, ал.4 и
чл.24, ал.7 във връзка с чл.11, ал.1, т.5, чл.24, ал.8, чл.4, ал.1, т.5, чл.4,
ал.1, т.9, чл.4, ал.1, т.12, чл.4, ал.2, т.4 и чл.11, ал.1, т.6, б.“б“ и т.13
от Наредба №5 за овладяване на популацията на безстопанствени кучета на
територията на община Левски, приета с
решение №727 по протокол №60 от 30.07.2015 год. на Общински съвет-Левски.
В протеста се сочи, че протестираните норми противоречат на чл.11, ал.1
от Закона за защита на животните, чл.175, ал.2, т.6, чл.426, чл.428 и чл.173,
т.1 от Закона за ветеринарномедицинската дейност, чл.47, ал.2 от Закона за
административните нарушения и наказания и чл.22, ал.5 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация, чл.117 и чл.127, ал.2 от ЗМДТ и на
това основание се явяват незаконосъобразни.
Изложени са конкретни съображения за противоречието на всяка от
оспорените разпоредби с такива от съответен закон. В заключение се моли съда за
отмяна на протестираните разпоредби.
В съдебно заседание протестиращият прокурор
Иван Шарков се явява
лично и поддържа протеста на заявените в него основания, моли за отмяна на
протестираните текстове от Наредбата, претендира присъждане на направените по
делото разноски в размер на 20 лева.
Ответникът по протеста – Общински съвет Левски в
съдебно заседание не се представлява и не взема становище по съществото на
спора.
Контролиращата страна-Окръжна
прокуратура-Плевен, в съдебно заседание се представлява от прокурор Йорданка
Антонова, която дава заключение за основателност на протеста, моли съда да го
уважи.
Административен съд Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на
приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от
фактическа страна:
С предложение рег.№РД 1100-141/16.06.2015 год.
на л.9 от делото, Кметът на Община Левски
е предложил на Общински съвет-Левски на основание чл.40, ал.5 от Закона за защита
на животните и чл.21, ал.2 от ЗМСМА да бъде приета Наредба за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на община Левски. Към предложението е
приложен и проект на Наредба.
Така направеното предложение за приемане на нова
Наредба е било разгледано и обсъдено от постоянни комисии към ОбС- Комисия по
правни въпроси, установяване конфликт на интереси, обществен ред, сигурност,
контрол по изпълнение на решенията; ПК по устройство на територията, общинска
собственост; ПК по здравеопазване и социални дейности; ПК по икономика,
финанси, бюджет; ПК по образование, спорт, култура, вероизповедания; ПК по
екология, туризъм и селско стопанство. Видно от приложените предложения, всички
тези постоянни комисии са изразили положително становище за приемане проекта за
Наредба, така, както е предложен от кмета на общината.
Проектът за нова Наредба е публикуван на
интернет-страницата на община Левски, на 17.06.2015 год., видно от
представените на л.38-49 от делото доказателства.
Изпратена е покана изх.№РД
08.00-1136/24.07.2015 год.от общински съвет Левски до общинските съветници, кмета
на общината, заместник-кметове на общината, кметове на кметства и кметски
наместници, за заседанието на общински съвет, на което ще се разглежда
предложението за приемане на Наредбата.
Наредбата за овладяване на популацията на
безстопанствени кучета на територията на община Левски е приета с решение №727/30.07.2015 год. на
Общински съвет-Левски (л.32), с 16 гласа „за“, нула гласа „против“ и един глас „въздържал се“ от общо 17
гласували общински съветници при общ брой на общинските съветници в Общински
съвет – Левски – 21 - чл.8 от ПОДОСЛНКВОА - л.91 гръб.
Приетата Наредба е приложена на л.78-84 от
делото.
Същата е публикувана на официалния сайт на
Община –Левски, видно от приложената извадка на л.136.
При така установеното от фактическа страна,
съдът прави следните правни изводи:
Оспорването
е съобщено по реда на чл. 181, ал.1
и ал.2 от АПК
във вр. с чл. 188 от
АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.54/29.06.2018 г. на
"Държавен вестник" – л.126 от делото, и в сайта на Върховен
административен съд- л.123, както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен –л.119. По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл. 189, ал.2
от АПК.
Наредбата за овладяване на популацията на
безстопанствени кучета на територията на община Левски е подзаконов нормативен
акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на
местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето
производство са разпоредбите на чл.3,
чл.4, ал.1, т.7, б.“е“ и б.“ж“, чл.23, ал.4 и чл.24, ал.7 във връзка с чл.11,
ал.1, т.5, чл.24, ал.8, чл.4, ал.1, т.5, чл.4, ал.1, т.9, чл.4, ал.1, т.12,
чл.4, ал.2, т.4 и чл.11, ал.1, т.6, б.“б“ и т.13 от Наредбата. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното
оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната
община. Съгласно чл. 186, ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5
от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1,
т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г.
на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава
процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредбата за овладяване на
популацията на безстопанствени кучета на територията на община Левски.
Съобразно чл. 187, ал.1
от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е
резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
По основателността на протеста съдът съобрази
следното:
Процедурата по издаването на действащите в
страната нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове
(изменение бр.46/2007 г.) В чл. 8 от ЗНА
се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на
тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при
съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА.
В конкретната хипотеза в действията по внасяне на предложение и приемането на
Наредбата са спазени изискванията на закона. От протокола за проведеното
заседание, на което е приета Наредбата, се установява наличие на изискващия се
заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА в приложимата редакция –
присъстват повече от половината общински съветници-17
от общо 21 (броят на общинските съветници е определен в Правилника на
л.78-гръб), като приемането на наредбата е станало с гласовете на повече от
половината от присъстващите съветници (16) съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА.
Спазена е и процедурата по приемане на подзаконовия
нормативен акт. В разпоредбата чл. 26, ал. 2 в
редакцията от ДВ, бр. 46 от 2007 г., сега ал.3 от ЗНА, се изисква
оповестяване на проекта за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид
характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг
от хора, в 14 дневен срок с оглед предложения и становища по проекта.
Изискването за оповестяване в 14 дневен срок преди провеждане на заседанието по
приемането на нормативния е спазено. Проектът
за Наредба е обсъден и във всички постоянни комисии на общинския съвет , като
са дадени предложения да се приеме, така, както е предложен.
Текстът на Наредбата, както и приемането й по
надлежния ред е удостоверено от Председателя на Общински съвет-Левски чрез подписването на Наредбата, в съответствие
с чл.34, ал.1, т.3 от ЗНА, като удостоверяването е извършено върху документа,
който съдържа текста на нормативния акт, непосредствено след текста в
съответствие с чл.35 от ЗНА. Спазено е изискването на чл.37, ал.3 от
ЗНА-приетата Наредба е разгласена чрез
публикуване на интернет страницата на общински съвет, за което са приложени доказателства.
С приемането на оспорената пред съда Наредба обаче
ответникът по същество е разширил приложното поле на част дадените му
компетенции с разпоредбата на чл. 8 от ЗНА,
съгласно която е допустимо Общинският съвет да издава наредби, с които да
урежда обществени отношения от местно значение, но това следва да стане
съобразно нормативните актове от по-висока степен. Наредбата регламентира обществените
отношения, свързани с овладяване популацията на безстопанствените кучета. Видно
от предложението на кмета на общината на л.9 от делото, тя е издадена на
основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.40,
ал.5 от ЗЗЖ. Цитираната норма на чл.21, ал.2 от ЗМСМА сочи, че в изпълнение на
правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения, т.е. регламентира общо видовете
актове, които общинският съвет е компетентен да приема, а не делегира конкретни
правомощия за уреждане на провоотношенията,
регламентирани с Наредбата. А чл. 40, ал.5 от
Закона за защита на животните (в редакцията на ДВ бр.53/2014 г.)
дава правомощие на органите за местно самоуправление да уредят с наредба
обществените отношения, свързани с овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията, на която се простира материалната и
териториалната им компетентност. Ето защо законовата делегация за уреждане на
този вид обществени отношения от общинските съвети, се отнася единствено и само
до популацията на безстопанствените кучета. Обществени отношения, свързани с
друг вид кучета извън безстопанствените, законът не е делегирал правомощие на
общинските съвети да уреждат. Видно е, че текстовете на чл.1, ал.2, т.2, ал.3 и
ал.4, целият раздел II- от чл.2 до чл.10,
целият раздел III-от
чл.11 до чл.14 включително от Наредбата регламентират не въпроси във връзка с
овладяване популацията на безстопанствените кучета, а придобиването, регистрацията,
отглеждането, развъждането и размножаването на кучета-домашни любимци и
присъствието на кучетата-домашни любимци на обществени места. Следователно, в
тези цитирани части –досежно текстовете на чл.1, ал.2, т.2, ал.3 и ал.4, целият раздел II- от чл.2 до чл.10, целият раздел III-от чл.11 до чл.14
включително, Наредбата урежда отношения, за които няма законова делегация за
уреждането им с акт на общинския съвет, поради което оспорените норми,
съдържащи се в тези части на Наредбата, са нищожни. Ето защо настоящият състав
на съда намира, че поради липса на предвидена изрична законова делегация в тази
насока, липсва компетентност на Общински съвет Левски да регламентира и
урежда отношения във връзка с придобиването, регистрацията, отглеждането,
развъждането и размножаването на домашни кучета
и присъствието им на обществени места, което обосновава отсъствие на такава компетентност и
по приемането на административно - наказателни разпоредби във връзка с това. Административно-наказателните
разпоредби, регламентиращи отговорност във връзка с неизпълнение на задължения
във връзка с домашните любимци, свързани със счетените за нищожни от съда, също
се явяват нищожни текстове, на същите горни изложени основания, това са
текстовете на чл.24, ал.1, ал.2, ал.3, ал.4, ал.5, ал.6, ал.7, ал.8 и ал.9 от
Наредбата. Затова ответникът е осъществил нормотворческа дейност свръх своята
компетентност, тъй като няма нормативен акт от по-висока степен, който да дава
правомощие на Общинските съвети да уреждат този вид обществени отношения,
свързани с кучетата-домашни любимци, на
местно ниво. Допуснатото нарушение при издаването му, т.е. липсата на изначално
основание за приемане на такъв подзаконов нормативен акт в частта отношно
домашните любимци, сочи на такъв порок, който е достатъчно тежък и до такава
степен засяга установения правов ред, че актът не може да съществува дори
временно. Ето защо тези тестове са нищожни. За нищожни обаче следва да се
прогласят само тези норми в обхвата на
цитираните горе текстове, които са протестирани от Прокуратурата, а именно- чл.3; чл.4, ал.1, т.5; чл.4, ал.1, т.7, б.“е“ и
б.“ж“; чл.4, ал.1, т.9; чл.4, ал.1, т.12; чл.4, ал.2, т.4 и чл.11, ал.1, т.6,
б.“б“ и т.13; чл.24, ал.7 във връзка с чл.11, ал.1, т.5; чл.24, ал.8 от Наредбата. Наредбата в тези
оспорени части е приета от Общинския съвет –Левски в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1
и чл. 8 от ЗНА
- без съответна компетентност - без овластяване с Конституцията или със
закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от
нормативни актове от по- висока степен.
Единствено, въз основа на законова делегация от
чл.40, ал.5 от ЗЗЖ(в редакцията му към датата на приемане не наредбата -
30.06.2015 г.), е бил приет чл.23, ал.4 от
оспорените текстове на Наредбата, поради което този текст се явява валиден.
Същият обаче е материалнонезаконосъобразен. В чл. 23, ал.4 от Наредбата е
предвидено, че въз основа на съставените актове за установени нарушения се
издават наказателни постановления от кмета на община Левски или упълномощени от
него длъжностни лица. Разпоредбата е незаконосъобразна в частта й относно
упълномощаването, по следните съображения: Съгласно чл. 47 от Закона
за административните нарушения и наказания, административни
наказания могат да налагат: а) ръководителите на ведомствата и организациите,
областните управители и кметовете на общините, на които е възложено да прилагат
съответните нормативни актове или да контролират тяхното изпълнение; б)
длъжностните лица и органите, овластени от съответния закон или указ; в) съдебните
и прокурорските органи в предвидените от закон или указ случаи. Разпоредбата на
ал. 2 от същия текст допуска ръководителите по буква "а" да могат да
възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица,
но само когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на
Министерския съвет. Видно е, че разпоредбите на ЗАНН не позволяват с наредба да
се предвижда делегиране на правомощия по издаване на наказателни постановления
от кметовете на общини на други определени от тях длъжностни лица. Това е
допустимо, само ако е предвидено в специален закон. В случая разпоредбите на
специалните ЗЗЖ и ЗВМД изключват възможността за делегиране на правомощия на
други лица по налагане на административни наказания. Съгласно чл. 70, ал.3 от
ЗЗЖ наказателните постановления се издават от директорите на
областните дирекции по безопасност на храните, регионалните инспекции по
околната среда и водите или кмета на съответната община, а съгласно чл. 472, ал.5 от
ЗВМД наказателните постановления по ал. 4 се издават от кметовете на
общини и район, т. е. с посочените законови разпоредби е изключено делегиране
на правомощие за издаване на наказателни постановления на други лица, извън
посочените.
Специален закон по отношение на ЗАНН е и Законът за местното самоуправление и
местната администрацията. В чл. 22 от ЗМСМА
е предвидено, че общинският съвет издава наредби, решения и инструкции по
въпроси от местно значение. С ал. 5 на същия текст е регламентирано при
констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник
да издават наказателни постановления. При сравнение на разпоредбата на чл. 23,
ал.4 от Наредбата и чл. 22, ал.5 от
ЗМСМА се установява, че е налице противоречие между двата текста:
разпоредбите на подзаконовия нормативен акт разширяват кръга на лицата, които
законът определя да бъдат административнонаказващи органи. Законът предвижда
такова правомощие само на кмета или негов заместник, а наредбата сочи лице
извън този кръг - упълномощено от кмета на общината лице. Поради това съдът
приема, че оспореният текст, в частта, гласяща "упълномощени от него
лица" е материално незаконосъобразен, поради противоречие с норми от
по-висок ранг. С оглед изложеното разпоредбата на чл.23, ал.5 от Наредбата
следва да се отмени единствено в частта „или упълномощени от него длъжностни
лица“, в останалата част протестът срещу нормата на чл.23, ал.4 от Наредбата
следва да се отхвърли.
При този изход на делото и с оглед направеното
искане, на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените
разноски за обнародване на оспорването в размер на 20 лева.
Воден от изложените мотиви и на основание чл.172,
ал. 2от АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА ЗА НИЩОЖНИ чл.3; чл.4, ал.1, т.5; чл.4, ал.1, т.7, б.“е“ и б.“ж“;
чл.4, ал.1, т.9; чл.4, ал.1, т.12; чл.4, ал.2, т.4 и чл.11, ал.1, т.6, б.“б“ и
т.13; чл.24, ал.7 във връзка с чл.11, ал.1, т.5; чл.24, ал.8 от Наредба №5 за овладяване на популацията на
безстопанствени кучета на територията на община Левски, приета с решение №727 по протокол №60 от
30.07.2015 год. на Общински съвет-Левски.
ОТМЕНЯ чл.23, ал.4 от от Наредба
№5 за овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на
община Левски, приета с решение №727 по
протокол №60 от 30.07.2015 год. на Общински съвет-Левски в частта относно : „или
упълномощени от него длъжностни лица“.
ОТХВЪРЛЯ протеста на Окръжна прокуратура Плевен
против чл.23, ал.4 от от Наредба
№5 за овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на
община Левски, приета с решение №727 по
протокол №60 от 30.07.2015 год. на Общински съвет-Левски в частта относно : „Въз
основа на съставените актове за установени нарушения се издават наказателни
постановления от кмета на община Левски“
ОСЪЖДА Община Левски да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет)
лева разноски по делото.
Решението подлежи на оспорване с касационна жалба
пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на
страните.
След влизане в
сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Левски за
обнародване по начина, по който е обнародвана наредбата, като се представят
доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това
задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.