РЕШЕНИЕ
№ 505
гр. Плевен 24.07.2018 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на трети юли две
хиляди и осемнадесета
година в състав: Председател: Полина
Богданова-Кучева
Членове: Николай Господинов
Катя
Арабаджиева
при
секретар Цветанка
Дачева и с участието на Иво Радев – прокурор
при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа
докладваното от съдия Арабаджиева административно
дело № 469
по описа на съда за 2017 г. и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс във
вр. с чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация.
Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен,
против чл.5, чл.10, ал.1, т.6, чл.22, ал.4 и чл.23, ал.3 от Наредбата за реда
за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията
на безстопанствени кучета на територията на община Червен бряг, приета с решение №1050/27.05.2015 год. на
Общински съвет-Червен бряг.
В протеста се сочи, че протестираните норми противоречат на чл.11, ал.1
от Закона за защита на животните, чл.175, ал.2, т.6 и чл.426 от Закона за
ветеринарномедицинската дейност, чл.47, ал.2 от Закона за административните
нарушения и наказания и чл.22, ал.5 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация и на това основание се явяват незаконосъобразни. Изложени са конкретни съображения за
противоречието на всяка от оспорените разпоредби с такива от съответен закон. В
заключение се моли съда за отмяна на протестираните разпоредби.
В съдебно заседание протестиращият прокурор Иван
Шарков се
явява лично и поддържа протеста на заявените в него основания, моли за отмяна
на протестираните текстове от Наредбата, претендира присъждане на направените
по делото разноски в размер на 20 лева.
Ответникът по протеста – Общински съвет Червен бряг в
съдебно заседание не се представлява и не взема становище по съществото на
спора.
Контролиращата страна-Окръжна
прокуратура-Плевен, в съдебно заседание се представлява от прокурор Иво Радев,
който дава заключение за основателност на протеста, моли съда да го уважи.
Административен съд Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на
приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от
фактическа страна:
С предложение рег.№07-01-109/28.04.2015 год.
на л.6 от делото, Кметът на Община Червен
бряг е предложил на Общински съвет-Червен
бряг на основание чл.74 от ПОДОСНКВОА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА да бъде отменена
старата и приета нова Наредба за реда за придобиване, притежаване и отглеждане
на кучета и овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на община Червен бряг. Към предложението са приложени мотиви към проекта за
Наредба на л.7.
Така направеното предложение за приемане на нова
Наредба е било разгледано и обсъдено от постоянни комисии към ОбС- Комисия по
финансово-стопанска политика, бюджет и общинска собственост –л.17, Комисия по
здравеопазването, младежта и спорта-л.18, Комисията по социална политика,
трудова заетост и етнодемографски въпроси-л.19, Комисията по образование,
култура и вероизповедания-л.20, Комисия по транспорт, законност, обществен ред,
сигурност и граждански права-л.21, Комисия по инвестиционна политика,
европейски проекти и информационни технологии-л.22, Комисия по устройство на
територията, благоустрояване, комунални дейности и екология-л.23, Комисия по земеделие, гори и водно стопанство-л.24.
Видно от приложените предложения, всички тези постоянни комисии са изразили
положително становище за приемане проекта за Наредба, така, както е предложен
от кмета на общината.
Проектът за нова Наредба е публикуван на
интернет-страницата на Общински съвет-Червен бряг, на 29.04.2015 год., видно от
представените на л.37-38 от делото доказателства.
Наредбата за реда за придобиване, притежаване
и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствени кучета на
територията на община Червен бряг е
приета с решение №1050/27.05.2015 год. на Общински съвет-Червен бряг
(л.35), с явно гласуване с вдигане на ръка с 22 гласа „за“, нула гласа
„против“ и нула гласа „въздържал се“ от
общо 22 гласували общински съветници при общ брой на общинските съветници в
Общински съвет –Червен бряг—29.
Приетата Наредба е приложена на л.39-46 от
делото.
Същата е публикувана на официалния сайт на
Община –Червен бряг, видно от приложената извадка на л.47.
Текстовете на протестираните разпоредби от
Наредбата гласят, както следва:
чл.5: Забранена е продажбата на кучета на лица
под 18 години без писмено съгласие от родителите или настойниците им.
чл.10, ал.1, т.6: Освобождават се от такса за
притежаване на куче: ловни кучета - собственикът на ловно куче трябва да
притежава заверен за съответната календарна година ловен билет, издаден от
Българския ловно-рибарски съюз и да го предостави при поискване на ветеринарните
и общински органи.
чл.22, ал.4: Въз основа на съставените актове
за установени административни нарушения се издават наказателни постановления от
кмета на община Червен бряг или упълномощени от него длъжностни лица.
чл.23, ал.3: За констатирани нарушения по чл.
16, т. 14 от настоящата Наредба, на нарушителите се налага глоба или
имуществена санкция в размер на 20 лв., а при повторно нарушение до 150 лева.
При така установеното от фактическа страна,
съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.
188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.48/8.06.2018 г. на
"Държавен вестник" – л.204 от делото, и в сайта на Върховен
административен съд- л.200, както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен –л.197. По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.
Наредбата за реда за придобиване, притежаване
и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствени кучета на
територията на община Червен бряг е подзаконов нормативен акт, приемането на
който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и
местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са
разпоредбите на чл.5, чл.10, ал.1, т.6,
чл.22, ал.4 и чл.23, ал.3 от
Наредбата. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред
съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16,
ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на
ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална
легитимация за оспорване на норми от Наредбата за реда за придобиване,
притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на
безстопанствени кучета на територията на община Червен бряг.
Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От
изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо
сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Процедурата по издаването
на действащите в страната нормативни актове е уредена в Закона за нормативните
актове (изменение бр.46/2007 г.) В чл. 8 от ЗНА се дава право на всеки Общински
съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само
върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва
да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. В конкретната хипотеза в действията
по внасяне на предложение и приемането на Наредбата са спазени изискванията на
закона. От протокола за проведеното заседание, на което е приета Наредбата, се
установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2
ЗМСМА в приложимата редакция – присъстват повече от половината общински
съветници-22 от общо 29 (броят на общинските съветници
е определен в Правилника на л.57), като приемането на наредбата е станало с
гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27,
ал.3 от ЗМСМА.
Спазена е и процедурата по приемане на подзаконовия
нормативен акт. В разпоредбата чл. 26, ал. 2 в редакцията от ДВ, бр. 46 от 2007
г., сега ал.3 от ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на
заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие
по отношение на неограничен кръг от хора, в 14 дневен срок с оглед предложения
и становища по проекта. Изискването за оповестяване в 14 дневен срок преди
провеждане на заседанието по приемането на нормативния е спазено. Представени са доказателства на
л.37, че е публикуван както проектът за подзаконов нормативен акт, така и
внесеното предложение и мотивите затова. Проектът за Наредба е обсъден и във
всички постоянни комисии на общинския съвет в съответствие с изискването на
чл.77 от ПОДОСНКВОА и в унисон с чл.78 от същия са дадени предложения да се
приеме, така, както е предложен.
Текстът на Наредбата, както и приемането й по
надлежния ред е удостоверено от Председателя на Общински съвет-Червен бряг чрез
подписването на Наредбата, в съответствие с чл.34, ал.1, т.3 от ЗНА, като
удостоверяването е извършено върху документа, който съдържа текста на
нормативния акт, непосредствено след текста в съответствие с чл.35 от ЗНА.
Спазено е изискването на чл.37, ал.3 от ЗНА-приетата Наредба е разгласена чрез публикуване на
интернет страницата на общински съвет, з което са приложени доказателства.
С приемането на оспорената пред съда Наредба
обаче ответникът по същество е разширил приложното поле на дадените му
компетенции с разпоредбата на чл. 8 от ЗНА, съгласно която е допустимо
Общинският съвет да издава наредби, с които да урежда обществени отношения от
местно значение, но това следва да стане съобразно нормативните актове от
по-висока степен. Наредбата регламентира реда за придобиване, притежаване и
отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствени кучета на
територията на община Червен бряг. Видно от §1 от ПЗР на Наредбата, тя е
издадена на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.40, ал.5 от ЗЗЖ и във връзка с
чл.117 и 118 от ЗМДТ, чл.178 от ЗВМД, чл.59, ал.3 и чл.60 от ЗЗЖ. Цитираната в
§1 от ПЗР норма на чл.21, ал.2 от ЗМСМА сочи, че в изпълнение на правомощията
си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения, т.е. регламентира общо видовете актове, които
общинският съвет е компетентен да приема, а не делегира конкретни правомощия за
уреждане на провоотношенията, регламентирани
с Наредбата. А чл. 40, ал.5 от Закона за
защита на животните (в редакцията на ДВ бр.53/2014 г.) дава правомощие на
органите за местно самоуправление да уредят с наредба обществените отношения,
свързани с овладяване на популацията на безстопанствените кучета на
територията, на която се простира материалната и териториалната им
компетентност, но в тази част-раздел V, Наредбата не е оспорена. Видно е, че във всички останали части-останалите
раздели без раздел V,
Наредбата урежда отношения, за които няма законова делегация за уреждането им с
акт на общинския съвет, поради което оспорените норми, съдържащи се в тези
части на Наредбата, са нищожни. Законова делегация за приемането на наредбата
не се съдържа и в чл. 178 от ЗВД, който също
е посочен като правно основание за издаване на наредбата. Цитираният
текст въвежда задължения на кметовете на общини, райони и кметства по контрола
за спазване на изискванията на чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, т. 3
и 4 от закона, предвиждащи собствениците на домашни любимци да предприемат
мерки животните да не замърсяват обществени места и да не създават опасност за
хора или други животни, а при извеждане на куче да носят в себе си
ветеринарномедицинския паспорт и да го представят за проверка, да извеждат
кучетата с повод, а агресивните кучета - с намордник и да не разхождат кучетата
на детски площадки и на места, обозначени със забранителни знаци. По аналогичен
начин цитираните в §1 от ПЗР на Наредбата чл.59, ал.3 и чл.60 от ЗЗЖ въвеждат
задължения на органите на местна власт и на контролните органи по осъществяване
на контрол във връзка с изоставените животни на територията на общината; идентификация и регистрация на кучета; спазване изискванията за защита на животните
в приютите на територията на съответната община; установяване самоличността на собственика на животни;
достъп до всички обекти и цялата документация, необходима за осъществяване на
проверката и т.н. Другите цитирани в §1 разпоредби на чл.117 и чл.118 от ЗМДТ се намират в
раздела „Такса за притежаване на куче“ в ЗМДТ и регламентират задължението и
срока за подаване на декларация при придобиване на куче и срока за заплащане на
таксата при придобиване на куче, но същите отново не съдържат текстове, делегиращи правомощия
за уреждане на този вид правоотношения в местна Наредба.
Ето защо настоящият състав на съда намира, че
поради липса на предвидена изрична законова делегация в тази насока, липсва компетентност
на Общински съвет Червен бряг да регламентира и урежда отношения във връзка с
придобиването, притежаването и отглеждането на кучета, което обосновава отсъствие на такава и по приемането
на административно - наказателни разпоредби във връзка с това. Затова
ответникът е осъществил нормотворческа дейност свръх своята компетентност, тъй
като няма нормативен акт от по-висока степен, който да дава правомощие на
Общинските съвети да уреждат този вид обществени отношения на местно ниво,
поради което в оспорените части същата се явява нищожна. Допуснатото нарушение
при издаването му, т.е. липсата на изначално основание за приемане на такъв
подзаконов нормативен акт, сочи на такъв порок, който е достатъчно тежък и до
такава степен засяга установения правов ред, че актът не може да съществува
дори временно. Ето защо оспорените текстове на Наредбата- чл.5, чл.10, ал.1,
т.6, чл.22, ал.4 и чл.23, ал.3, съдържащи се в раздел II-„Придобиване на
кучета“, раздел III-„Регистрация и такси“ и в раздел
VI-„Административнонаказателни разпоредби“ са нищожни, тъй като Наредбата в
тези оспорени части е приета от Общинския съвет –Червен бряг в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл.
8 от ЗНА - без съответна компетентност - без овластяване с Конституцията или
със закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от
нормативни актове от по- висока степен.
Единствено, въз основа на законова делегация,
изрично предвидена в нормативен акт, е бил приет раздел V от
Наредбата-„Безстопанствени и безнадзорни кучета“ . Съгласно чл. 40, ал. 5 от
ЗЗЖ (в редакцията му към датата на приемане не наредбата - 30.06.2015 г.), за
изпълнение на програмите по ал. 1 общинските съвети приемат наредби за
овладяване популацията на безстопанствените кучета. Към настоящият момент обаче
и тази норма е изменена (ДВ, бр. 34 от 2016 г.) и същата предвижда, че
министърът на земеделието и храните ежегодно до 30 април внася за приемане от
Министерския съвет отчет за изпълнението на националната програма.
Прокуратурата не е оспорила разпоредба от този раздел обаче, поради което съдът
не дължи произнасяне по законосъобразността и валидността на този раздел.
При този изход на делото и с оглед направеното
искане, на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените
разноски за обнародване на оспорването в размер на 20 лева.
Воден от изложените мотиви и на основание
чл.172, ал. 2, предл. Първо АПК, Административен съд – Плевен,
първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА
НИЩОЖНОСТТА на чл.5, чл.10, ал.1, т.6, чл.22, ал.4 и чл.23, ал.3 от
Наредбата за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване
на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Червен
бряг, приета с решение №1050/27.05.2015
год. на Общински съвет-Червен бряг.
ОСЪЖДА Община Червен бряг да плати в полза на
Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
Решението подлежи на оспорване с касационна
жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на
страните.
След
влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Червен
бряг за обнародване по начина, по който е обнародвана наредбата, като се
представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на
това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.