Решение по Административно дело 425/2018г.

РЕШЕНИЕ № 468

гр. Плевен, 12.07.2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд на гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на трети юли две хиляди и осемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПОЛИНА БОГДАНОВА-КУЧЕВА

ЧЛЕНОВЕ: НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ

ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

при секретар Венера Мушакова, изслуша докладваното от съдията Богданова-Кучева административно дело № 425/2018 г. за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на Иво Радев – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен срещу чл. 17, ал. 2 и ал. 7; чл. 32, ал. 3; чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 г.

В протеста се сочи, че Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 г. е приет с Решение № 015/21.12.2015 г. на ОбС – Плевен и е бил вписан в Протокол № 03/21.12.2015 г., изменен е с Решение № 326/29.09.2016 г. и вписан в Протокол № 17/29.09.2016 г. на ОбС – Плевен. Сочи, че при въвеждане на правните норми е недопустимо да се пренебрегне рамката, посочена в чл. 76, ал. 3 от АПК. Сочи, че от съдържанието на разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от Правилника е видно, че с нея се създават нови процедурни правила за предсрочно прекратяване на правомощията на Председателя на ОбС при трайна невъзможност или системно неизпълнение на задълженията му за повече от три месеца, като предложението се внася на заседание на ОбС, подписано от една трета от общия брой на общинските съветници, като тази разпоредба на Правилника противоречи на разпоредбата на чл. 24, ал. 3, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗМСМА. Счита, че с избрания начин на действие е извършено т.н. „дописване на закона“, което категорично е забранено за ОбС и затова посочената регламентация в Правилника е противозаконна, като със същата разпоредба, също така се бламира изрично признатата възможност на всеки общински съвет да предлага включването в дневния ред на заседанията на ОбС, разглеждането на въпроси от компетентността на съвета, както и да внася проекти за решения, възможност посочена в нормативната разпоредба на чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА. Сочи, че в разпоредбата на чл. 17, ал. 7 от Правилника стореното от местния орган на власт не държи сметка на обстоятелството, че решението по чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА се взема по реда на ал. 1 на посочената разпоредба, а в нея не се съдържа подобна темпорална рамка, каквато не се открива и в чл. 21, ал. 1, т. 3 и чл. 33, ал. 1, т. 2 от закона, като в този смисъл цитираната норма отново въвежда стеснение, което не е регламентирано в закона, поради което е недопустима забрана за упражняване на законово предоставени правомощия на общинския съвет да иска от съвета разглеждане на въпрос от неговата компетентност, вкл. и за определен период от време. Посочва, че в ЗМСМА отсъстват разпоредби, които изрично да определят субектите, които са овластени да стартират производство по предсрочно прекратяване на пълномощията на общинския съвет, така както е сторил ОбС Плевен, приемайки нормата на чл. 32, ал. 3 от Правилника, ето защо лимитирането на проявлението на начинанието само за лица, описани от местния орган на власт, не намира опора в нормативен акт от по-висока степен, поради което текстът на чл. 32, ал. 3 от Правилника се явява незаконосъобразен. Счита, че разпоредбата на чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника противоречи на разпоредбата на чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА, като в този случай от пределно ясната законова регламентация е видно, че ограниченията, които се налагат от законодателя са свързани с характера на сведенията (да са свързани с дейността му на общински съветник) и със съдържанието им (да не съдържат класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна). Счита, че законовият текст е оправомощаващ, а всякакво тълкуване и правоприлагане, водещи до отричане на нормативно признати права е недопустимо. Сочи, че текстът на чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника, който противоречи на разпоредбата на чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА, предвижда посредническа роля на Председателя на ОбС, чиято роля ограничава правата на общинските съветници при получаването на сведения и документи от тяхна страна, не намира законова опора в нормативен акт от по-висока степен, поради което се явява незаконосъобразен. Счита, че приетата от ОбС – Плевен нормативна уредба на чл. 17, ал. 2 и ал. 7; чл. 32, ал. 3; чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 г. противоречи на разпоредбите на по-висок по степен нормативен акт, поради което се явява незаконосъобразна. Моли да бъдат отменени разпоредби.

Протестиращият прокурор Иво Радев е бил редовно призован за откритото съдебно заседание, явява се лично. Поддържа предявения протест от Окръжна прокуратура – Плевен. Счита протестираните разпоредби за незаконосъобразни поради противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. Счита, че следва да бъде постановено решение, с което да бъдат отменени разпоредбите на чл. 17, ал. 2 и ал. 7; чл. 32, ал. 3; чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 г. Моли съдът да присъди на Окръжна прокуратура – Плевен направените по делото разноски.

Ответникът – Общински съвет Плевен, редовно призован, се представлява от адв. В. И. с пълномощно на л. 248 от делото. Моли да бъде отхвърлен предявеният протест като неоснователен. Счита, че посочените правни норми не са императивни, същите са диспозитивни, поради което считам, че при приемане на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен не е допуснато нарушение и съответно посочените и атакувани членове на Правилника не се намират в противоречие със законови разпоредби на ЗМСМА. Счита, че въведеното изискване за определен брои общински съветници, тоест определяне на кръга от лица, които могат да поискат предсрочното прекратяване на правомощията на Председателя на Общинския съвет не е в противоречие с разпоредбата на чл. 24, ал. 3 от ЗМСМА, като в такова противоречие не е и разпоредбата на ал. 7 от чл. 17 на Правилника, съобразно която повторно искане или последващо искане за предсрочно прекратяване на правомощията на Председателя на Общинския съвет не може да бъде направено преди изтичане на три месец от гласуване на предходното решение. Счита, че и двете разпоредби не се намират в противоречие със ЗМСМА. Счита също така, че разпоредбата на чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника също не се намира в противоречие със ЗМСМА, където е посочен като текст, на които противоречи тази разпоредба чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА, като при внимателен прочит на този текст на чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен ще се види, че същият преповтаря текста на чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА, като единствената разлика, която е въведена това е, че исканията се правят чрез Председателя на Общинския съвет, тоест не се ограничава правото на Общинския съвет да получава информация. Счита, че също така не е налице противоречие на текста на чл. 32, ал. 3 от Правилника, тъй като отново по аналогия, което посочва и за предсрочното прекратяване на правомощията на Председателя, предвидена са определени групи, които могат да искат предсрочно прекратяване на правомощията на Общинския съвет. Счита, че с посочените текстове не е ограничено правото на общинския съветник да участва в такива групи и да иска предсрочно прекратяване правомощията било на Председателя, било на друг общински съветник, а по-скоро е предотвъртена възможността от един организационен хаос, при който всеки един общински съветник, всякога във времето може да поиска предсрочно прекратяване на правомощията на Председателя или друг общински съветник и по този начин да се бламира дейността на самите общински съвети като орган на местното самоуправление. Моли в този смисъл да бъде и съдебният акт. Моли да бъдат присъдени и направените по делото разноски.

Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че депозираният протест от страна на Окръжна прокуратура – Плевен е основателен, мотивите подробно са изложени в него и същият следва да бъде изцяло уважен, както и да бъдат присъдени в полза на Окръжна прокуратура – Плевен 20 лева от внесения депозит.

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.46/01.06.2018 г. на "Държавен вестник" – л.123 от делото, и в сайта на Върховен административен съд , както и чрез поставяне на обявление в сградата и на интернет страницата на Административен съд-Плевен /л.л.121, 122/. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Правилникът за организацията и дейността на ОбС-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г. е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл. 17, ал.2 и ал- 7, чл. 32, чл. 33, ал. 1, т. 5. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт, тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Правилника за организацията и дейността на общински съвет-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г.

Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети през 2015 г следва да се съобрази съответствието им със закона към момента на приемането му, а именно към 21.12.2015 г. Изменението на Правилника от 29.09.2016 г. не се отнася до протестираните разпоредби, то касае чл. 161 ал.2 и чл. 83, ал.6 от Правилника.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Плевен решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА /Закон за нормативните актове/ и чл. 21, ал.3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, включително е длъжен да приеме правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

От протокола за проведеното заседание, на което е приет Правилникът, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като Правилника е приет с гласовете на 35 от съветниците, един е въздържал се, а против няма, и така е спазено правилото на чл.27, ал.3 от ЗМСМА.

Съгласно с изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА /в действащата към 21.12.2015 г. редакция/, преди внасянето на проекта на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта /избраната за тази цел временна комисия/ следва да го е публикувала на интернет страницата на Община Плевен, заедно с мотивите, съответно доклада. Не са представени доказателства за публикуването на проекта за Правилник на интернет страницата на Община Плевен, въпреки дадените указания в тази връзка с определение № 628/14.05.20018 г. Представени са доказателства за публикуването на предложението за изменение на Правилника, но то се отнася до разпоредби, които не са предмет на делото.

Неизпълнението на това законово изискване лишава заинтересованите страни от възможността да се запознаят спроекта за подзаконов нормативен акт и да направят предложения и/или изпратят становища в 14-двенен срок и представлява съществено процесуално нарушение.

Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложима субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Спазването и е важно условие за законосъобразност на подазаконовите нормативни актове, което в случая не е осигурено.

Следва да се посочи, че приетият Правилник не е бил обнародван, след приемането му, доколкото няма доказателства за съобщаването му на гражданите на общината чрез печата или по друг начин, съгласно чл.37, ал.3 от ЗНА.

Посочените процесуални нарушения са съществени и налагат отмяна на протестираните от ОП –Плевен разпоредби.

Относно съответствието на оспорените текстове с материалния закон, съдът намира:

Първите протестирани норми са тези на чл. 17, ал. 2 и ал. 7 от Правилника. Те определят, че предложението за предсрочно прекратяване на правомощията на Председател на ОбС се внася на заседание на ОбС, подписано най-малко от една трета от общия брой на съветниците, а ал. 7 определя, че „не по-рано от три месеца от заседанието, на което е отхвърлено предложение по ал. 2 може да се иска предсрочно прекратяване на пълномощията на Председателя на ОбС“.

Съгласно чл. 24, ал.3 от ЗМСМА, в три отделни точки в тази алинея, са регламентирани основанията за предсрочно прекратяване на правомощията на председателя на общинския съвет, като следва да се отбележи, че т.3 е нова(Обн. ДВ, бр.42 от 2009 г., изм., бр.7 от 2018 г.), поради което не е приложима към обсъжданата разпоредба на Правилника. В разпоредбата на чл. 24, ал.3, т.2 от ЗМСМА е предвидено, че правомощията на председателя на общинския съвет се прекратяват предсрочно при трайна невъзможност или системно неизпълнение на задълженията си като председател за повече от три месеца, с решение на общинския съвет, взето по реда на ал.1. В ал.1 на чл. 24 от ЗМСМА е регламентирано, че изборът се провежда с тайно гласуване, респ. предсрочното прекратяване на правомощията също следва да се извърши с тайно гласуване, като за да бъдат прекратени правомощията на председателя на общинския съвет, следва да са гласували повече от половината от общия брой на съветниците, по аргумент на това, че за избран, при провеждането на избор за председател, се смята кандидатът, който е получил повече от половината от гласовете от общия брой на съветниците. Следователно никоя от тези законови норми не предвижда, като условие за предсрочното прекратяване на правомощията на председателя на ОбС , наличието на предложение /писмено искане/ на най-малко една трета от общинските съветници, нито поставя ограничение във времето кого отново може да се иска прекратяване на правомощията на Предеседателя на ОбС. При това положение, настоящият съдебен състав счита, че липсва каквото и да е законово основание, такова условие – предложение на най-малко една трета от общинските съветници, да се поставя при предсрочното прекратяване на правомощията, т.е. при предсрочното освобождаване на Председателя на общинския съвет, както регламентира чл. 17, ал.2 от Правилника, както и да се поставя условие за изтичане на определен период от време, преди да се направи ново такова предложение, като предвижда чл. 17, ал. 7 от Правилника. Съдът счита, че при наличието на някоя от останалите предпоставки, регламентирани в тази норма – обективна невъзможност за изпълняване на задълженията или системно нарушаване на правата и задълженията в рамките на определената компетентност, правомощията на председателя могат да бъдат прекратени предсрочно и без наличието на такова предложение от най-малко една трета от общия брой на съветниците.

Налага се извод, че протестиранити норми на чл. 17, ал.2 и ал. 7 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 са несъобразени, с действащ нормативен акт от по-висока степен, а именно – не са съобразени с действащата към момента на приемането им, а и понастоящем, разпоредба на чл. 24, ал.3 и на чл. 24, ал.1 от ЗМСМА, поради което са материално незаконосъобразни, поради противоречието й с норма от по-висок ранг и е налице основанието за отмяната им на основание чл. 146, т.4 от АПК.

Протестът е насочен и срещу чл. 32, ал. 3 от Правилника. Нормата се отнася до предсрочното прекратяване на пълномощията на общински съветник при неучастието му в три поредни или общо пет заседания на съвета без да е уведомил за това и определя че предложение за прекратява на пълномощията му могат да правят председателя на ОбС, Председателския съвет и председателите на групи. Протестираната норма противоречи на нормативен акт от по-висока степен и това е чл. 30, ал. 4, т. 5 и ал. 6 от ЗМСМА. Съгласно чл. 30, ал. 6 от ЗМСМА в тридневен срок от получаване на документите, удостоверяващи обстоятелствата по ал. 4, т. 5, 6 и 10, общинската избирателна комисия /ОИК/ уведомява общинския съветник, който може да направи писмено възражение пред комисията в тридневен срок от уведомяването му. В тридневен срок от изтичането на срока за възражение общинската избирателна комисия приема решение и когато установи, че обстоятелствата за прекратяване на пълномощията са налице, общинската избирателна комисия прекратява пълномощията на общинския съветник и обявява за избран за общински съветник следващия в листата кандидат. В случая законът е регламентирал редът за гласуване от ОИК и не е предвидено предложение от нарочни органи за гласуване, а ОИК предприема действия в определение срокове, предвидени в закона само въз основа на документи, удостоверяващи обстоятелствата по т. 5 и предвиждането на предложение от определени органи противоречи на чл. 30, ал. 6 от ЗМСМА, в който е регламентиран редът и решението на ОИК при настъпване на изрично посочените обстоятелства следва пряко по силата на закона, а не се опосредява от предложение на определени органи.

Следователно чл. 32, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 е материално незаконосъобразен, поради противоречието й с норма от по-висок ранг – чл. 30, ал. 4, т5 и ал. 6 от ЗМСМА и е налице основанието за отмяната й на основание чл. 146, т.4 от АПК.

На последно място, протестът е насочен и срещу чл. 33, ал.1, т.5 от Правилника. Нормата регламентира правото на общинския съветник да иска и получава чрез Председателя на ОбС в 7 дневен срок от държавни органи, стопански или обществени организации, находящи се на територията на общината сведения и документи, свързани с дейността му на съветник, освен когато те съставляват класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна.

Тази правна норма също е материално незаконосъобразна, като противоречаща на чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА. С последният е въведено задължение за държавните органи, стопанските и обществените организации да окажат съдействие на общинския съветник, включително като му предоставят сведения и документи, които са му необходими във връзка с дейността му на съветник, освен когато те съставляват класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна.

Следователно правото на общинския съветник да получава сведения и документи, свързани с дейността му на съветник следва направо от закона, като за упражняването му не е необходима санкция от Председателя на ОбС или негово съдействие или посредничество.

Въведеното от Правилника изискване това право да се осъществява чрез Председателя на ОбС представлява ограничение на правото на общинския съветник , което е недопустимо от закона.

С оглед посоченото чл. 33, ал.1, т.5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 – 2019 е материално незаконосъобразен, поради противоречието му с норма от по-висок ранг – чл. 33, ал. 2 от ЗМСМА и е налице основанието за отмяната му на основание чл. 146, т.4 от АПК.

С оглед изложеното, протестираните разпоредби са приети от компетентен орган, при спазване на изискването за форма, не при нарушение на процесуалните правила и не са съобразени с материалния закон – противоречат на правни норми от по – висок по степен нормативен акт - закон и следователно тези норми от Правилника следва да бъдат отменени.

При този изход на делото, искането на протестиращия прокурор за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Плевен да плати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Водим от изложените мотиви и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд на гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ чл 17, ал.2 и ал. 7, чл. 32, ал.3 и чл. 33, ал.1, т 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 г.–2019 г.

ОСЪЖДА Община Плевен да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лава, като разноски по административно дело № 425 по описа на Административен съд Плевен за 2018 година.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизане в сила на съдебното решение, същото да се изпрати на Общински съвет-Плевен за обнародване, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.