Р Е Ш Е Н И Е

№ 442/28.06.2018г., гр. Плевен

В ИМЕТО НА НАРОДА

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛЕВЕН, тричленен първоинстанционен състав, на петнадесети юни две хиляди и осемнадесета година в публично съдебно заседание в състав:

Председател: НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ

Членове: ЕЛКА БРАТОЕВА

ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

С участието на Прокурор от Окръжна прокуратура - Плевен:

ИВАН ШАРКОВ

При Секретар: МИЛЕНА КРЪСТЕВА

Като разгледа докладваното от съдия БРАТОЕВА Административно дело № 409/2018г. по описа на съда и на основание доказателствата по делото и закона, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на Раздел ІІІ Глава ХХ от АПК (чл. 185-196 от АПК) – оспорване на подзаконов нормативен акт.

Образувано е по протест на Иво Радев - прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен срещу разпоредбите на чл.29 ал.3 и чл. 30 от Наредбата за условията и реда, при които Община Червен бряг упражнява правата си на собственик върху общинската част от капитала на търговските дружества, приета с Решение №401 / 29.04.2009г. на Общински съвет – Червен бряг, с искане за отмяната им като незаконосъобразни поради противоречие с разпоредбата на чл. 54а от Закона за общинската собственост.

В протеста се сочи, че с оспорените разпоредби се урежда по различен начин материя, която е законово уредена в чл. 54а от Закона за общинската собственост, който предвижда създаването и поддържането в общината на публични регистри за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината. А според ал.2 – образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието. В протестираните разпоредби от местната наредба се ограничава достъпността до регистъра, която е позволена само на органи на изпълнителната и съдебната власт. Съществува правнологически абсурд, защото на законодателната власт, на Сметната палата и на други държавни органи(омбудсман и други), конституционно или законово създадени е отказан достъп, да не говорим за гражданите и техните организации. Публичността на регистъра и в този смисъл достъпността му за всички е законово регламентирана, за да се осигури пълен и неограничен достъп на гражданите, на всички държавни и недържавни структури и образувания (т.е. на цялото общество) върху тези регистри с цел обществен контрол на публичните средства. Това е така, защото общината управлява своето имущество в интерес на населението, в съответствие със закона и с грижата на добър стопанин – чл. 11 ал.1 от ЗОС. А публичността е възможност за осъществяване на по-пълен контрол за спазване на закона, а липсата й способства за извършването на нарушения и злоупотреби. Протеста се поддържа в съдебно заседание от прокурор Антонова от ОП – Плевен. Претендира присъждане на направените разноски.

Ответникът - Общински съвет – Червен бряг не изразява становище по протеста.

Оспорването е обявено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 вр. чл. 188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.42/22.05.2018г.), копие от обявлението е поставено на информационното табло в Административен съд – Плевен и е обявено на Интернет страницата на ВАС и АС – Плевен. В срока по чл. 189 ал.2 от АПК – до началото на устните състезания по делото не са встъпили и не са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.

Участващият в производството на осн. чл. 192 от АПК прокурор Шарков от Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че протеста е основателен и предлага да се уважи като се отменят протестираните разпоредби, противоречащи на закона. Предлага да бъдат присъдени и направените разноски от прокуратурата във връзка с производството.

Като съобрази доказателствата по делото, становищата на страните и приложимия закон и след служебна проверка за валидност и законосъобразност на оспорената част от подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146 вр. чл.196 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет – Червен бряг и като такъв подлежи на оспорване по протест на прокурора без ограничение във времето пред Административен съд – Плевен, който разглежда делото в състав от трима съдии съгласно разпоредбите на чл. 186 ал.2, чл. 187 и чл. 191 ал.2 от АПК.

Оспорването е редовно и ДОПУСТИМО.

Разгледан по същество протестът е ОСНОВАТЕЛЕН.

Наредбата за условията и реда, при които Община Червен бряг упражнява правата си на собственик върху общинската част от капитала на търговските дружество е приета с Решение №401/29.04.2009г. на Общински съвет Червен бряг и не е редактирана впоследствие.

Наредбата е приета по предложение с Рег. № 07-01-104/14.04.2009г. на Кмета на Община Червен бряг – Даниел Вълов с Решение № 401 по Протокол № 19 от 29.04.2009г. на заседание на Общински съвет – Червен бряг след обсъждане и с поименно гласуване. От всички 29 общински съветници на заседанието са присъствали 26 – налице е необходимия кворум. От присъстващите са гласували 25 общински съветници, от тях – „за“ – 16, „против“ – 2 и „въздържали се“ – 7. Наредбата е приета с необходимото мнозинство от присъстващите, след обсъждане на наредбата и гласуване на направените предложения от общинските съветници за редакция на предложените текстове. Преди внасянето му за обсъждане в ОС проекта за приемане на наредбата е разгледан и одобрен от всички постоянни комисии на общинския съвет, които са направили своите предложения по текста.

Проектът не е придружен от мотиви на вносителя в съответствие с изискванията на чл. 28 от Закона за нормативните актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/12.06.2007г.) Предложението на кмета е за приемане на нова наредба и отмяна на старата в изпълнение на решение № 327/30.01.2009г. на общинския съвет, което не изпълнява законовите изисквания за мотивиране.

Съгласно чл. 26 ал.2 ЗНА (ДВ- бр. 46/12.06.2007г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Според писмо Изх. № 010-00-16/18.05.2018г. на Общински съвет – Червен бряг по повод дадени от съда двукратно указания, в архива на Община Червен бряг няма данни за мотиви и доклад към предложението на вносителя за приемане на наредбата, за постъпили предложения и становища от заинтересовани страни и за публикуването на проекта за наредбата (ведно с мотивите и доклада към него) на интернет страницата на общинския съвет или на общината, поради което следва да се приеме, че тези обстоятелства не са доказани.

Според чл. 77 от АПК нормативният акт се издава след като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Проектът е разгледан в постоянните комисии на общински съвет преди внасянето му за обсъждане, след което е приет на заседание на съвета след дадена възможност на общинските съветници за обсъждане, изслушване и съобразяване предложението на вносителя – кмета на общината и предложенията на комисиите.

Но проектът за приемане на наредбата не е придружен от мотиви и доклад на вносителя в съответствие с чл. 28 от Закона за нормативните актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/12.06.2007г.) Не е спазено изискването на чл. 28 от Закона за нормативните актове проектът на нормативен акт да бъде придружен от мотиви със задължително съдържание съгласно ал.2, а именно: 1. да съдържа причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на ЕС.

Такива мотиви, придружаващи проекта липсват, не са били публикувани и на сайта на общината, за да могат заинтересованите страни да се запознаят с тях и да изложат своите възражения и да направят предложения, за което следва да се предостави най-малко 14-дневен срок. Между внасянето на предложението в ОС на 14.04.2009г. и приемането на наредбата на 29.04.2009г. е налице минималния 14-дневен срок. Но предвид липсата на мотиви и доклад към предложението и непубликуването на проекта на интернет страницата на общината/общинския съвет/ заинтересованите страни са били лишени от законово гарантираната с чл. 26 ал.2 ЗНА възможност да направят предложения и изразят становища.

Проекта на наредбата е разгледан в нарушение на императивната разпоредба на чл. 28 ал.3 ЗНА, която гласи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2 не се обсъжда от компетентния орган.

Така при приемането на наредбата не са били зачетени прогласените в чл. 26 ал.1 от Закона за нормативните актове принципи на обоснованост, откритост и съгласуваност при приемане на нормативните актове, което е съществено процесуално нарушение и самостоятелно и достатъчно основание за отмяната на протестираните текстове.

Наредбата за условията и реда, при които Община Червен бряг упражнява правата си на собственик върху общинската част от капитала на търговските дружества е подзаконов нормативен акт, чието приемане е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 15 ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 75 ал.2 и чл. 76 ал.3 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение.

Разпоредбата на чл. 29 ал.3 от Наредбата за условията и реда, при които Община Червен бряг упражнява правата си на собственик върху общинската част от капитала на търговските дружество гласи, че регистърът на общинските ЕТД и ТД с общинско участие, воден в общината, е предназначен за служебно ползване и справки и извлечения от него се дават само на органите на държавната и общинската администрация, Общинския съвет, съда, следствието и прокуратурата.

Чл. 30 ал.1 от същата наредба гласи, че регистърът се води по образец, утвърден от кмета на Община Червен бряг и съдържа следните графи:

1. Номер и партида на вписването;

2. Номер и партида на вписването в търговския регистър на съда, номер и дата на фирменото дело, номер и дата на решението, с което е постановено решението;

3. Вид на дружеството, наименование, седалище и адрес на управление;

4. Срок и предмет на дейност;

5. Капитал, съответно уставен фонд, разпределение на капитала;

6. Име, единен граждански номер, адрес, местожителство, наименование и седалище на съдружниците или учредителите, размер на дяловете им, промени в съдружниците и в размера на дяловете им, прехвърляне на акции;

7. Име, единен граждански номер, адрес, местожителство на членовете на органите на управление, представителство, име, единен граждански номер, адрес, местожителство на лицата, които представляват дружеството;

8. Размер на общинското участие, име, единен граждански номер, адрес, местожителство на лицето, упълномощено да представлява Общинския съвет в Общото събрание на дружеството;

9. Участия в други търговски дружества, размер на участието и разпределение на капитала в тези дружества;

10. Клонове;

11. Преобразуване от ЕООД в ЕАД и обратно, сливане, вливане, разделяне, отделяне;

12. Прекратяване;

13. Забележки по вписаните обстоятелства.

Според ал.2 – В графа 13 се вписва и решението за приватизиране на търговското дружество както и датата на подписване на приватизационната сделка, способът за приватизация и купувачът /купувачите/.

Посочените по-горе разпоредби, които са предмет на производството, не са съобразени с нормативен акт от по-висока степен – Закона за общинската собственост.

Съобразно разпоредбата на чл.54а, ал.1 от ЗОС, в общината се създават и поддържат публични регистри за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината. Съобразно ал.2 на същия законов текст, образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието, а не с наредба на общинския съвет. Законовата уредба предвижда създаването и поддържането на няколко отделни регистри, водени от общината за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината, които са публични т.е. осигурен е свободен достъп до информацията в тях на всички граждани, институции и организации, а процесната наредба касае създаването и поддържането само на един от тях – за едноличните търговски дружества и търговските дружества с общинско участие, които са само за служебно ползване, като се допуска даване на справки на държавната и общинска администрация и на органите на съдебната власт, т.е. ограничен е достъпът, което противоречи на закона.

Освен това разпоредбата на чл.54а, ал.2 от ЗОС оправомощава министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието, да издадат наредба, с която да бъдат определени образците на регистрите и реда за воденето и съхраняването им. Това е Наредба № 8/17.12.2009г. за утвърждаване на образците и актовете на общинската собственост, на досие на имот- общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им. Правилата на чл.27- чл.31 от горната наредба регламентират създаването на четири отделни регистри и задължителни образци за съставянето им, с конкретно изброени реквизити. Съдът намира за недопустимо отклоняването от въпросната уредба, независимо, че е създадена в подзаконов нормативен акт, тъй като тя се базира на законова разпоредба - чл.54а, ал.2 от ЗОС, която изрично овластява конкретни длъжностни лица за създаване на посочените в Наредба №8/17.12.2009г. правила.

Разпоредбите на чл.29 ал.3 и чл. 30 от местната Наредба противоречат на по-висок по степен нормативен акт чл. 54а ал.1 ЗОС и освен това уреждат материя, която по законовата делегация на чл. 54а ал.2 ЗОС е намерила уредба в подзаконов нормативен акт на МРРБ и МП и затова за общинския съвет не съществува възможност за отклонение от тази регламентация. А освен това са приети при съществено процесуално нарушение, поради което следва да се отменят.

При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК в полза на Окръжна прокуратура – Плевен следва да се присъдят направените разноски за обнародване на обявление за оспорването в размер на 20 лв., платими от бюджета на ответника.

Водим от горното и на осн. чл. 193, 194 и 195 от АПК съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.29 ал.3 и чл. 30 от Наредбата за условията и реда, при които Община Червен бряг упражнява правата си на собственик върху общинската част от капитала на търговските дружества, приета с Решение №401 / 29.04.2009г. на Общински съвет – Червен бряг.

ОСЪЖДА Община Червен бряг да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лв., представляващи такса за публикуване на обявление за оспорването в ДВ.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба или протест пред Върховен Административен съд, подадени чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от съобщението.

ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните. 

СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на съдебното решение, препис от него да се изпрати на Общински съвет – Червен бряг за обнародване на решението по начина, по който е обнародвана наредбата. Разпоредбата се счита отменена от влизане в сила на съдебното решение, като в 3-месечен срок Общински съвет – Червен бряг трябва да уреди служебно правните последици, възникнали от отменената разпоредба.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.