РЕШЕНИЕ
№ 293
гр. Плевен, 3 Май 2018 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на двадесети април две хиляди и осемнадесета година
в състав: Председател: Николай Господинов
Членове:Елка Братоева
Катя Арабаджиева
при
секретар Цветанка
Дачева и с участието на Йорданка
Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 194 по описа на съда за 2018 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/
във вр. с чл.21, ал.2 и ал.3 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/.
Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен,
против чл.5, ал.1, т.20 и т.21 и чл.18, ал.1, т.8 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет-Долна Митрополия, неговите комисии
и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015-2019 год., приет с Решение
№8/26.11.2015 год. на ОС-Долна Митрополия по Протокол №2/26.11.2015 год.
В протеста се сочи, че
разпоредбата на чл.5, ал.1, т.20 и т.21 от Правилника
противоречи на разпоредбата на чл.27, ал.2 и ал.3 от ЗМСМА, регламентиращи кворума и
изискуемото мнозинство за вземане на решения от ОС. Твърди, че разпоредбата на чл.18, ал.1, т.8 от Правилника противоречи на чл.21, ал.1, т.6,
чл.25, чл.44, ал.1, т.5, чл.52 и сл. от ЗМСМА и на чл.7, ал.5, чл.22,ал.3,
чл.45 и сл., чл.122 и сл., чл.140 от Закон за публичните финанси. Развива
подробни съображения за незаконосъобразност на протестираните разпоредби от
Правилника. Моли за отмяна на същите. Претендира да бъдат присъдени направените
по делото разноски.
В съдебно заседание протестиращият прокурор Иво Радев се явява лично и
поддържа протеста на заявените в него основания, като моли за присъждане на
направените по делото разноски.
Ответникът – Общински съвет Долна Митрополия се
представлява от адв.Д. с пълномощно на л.186 от делото, която счита протеста за
основателен.
За контролиращата страна Окръжна прокуратура Плевен се
явява прокурор Йорданка Антонова. Счита протеста за основателен на изложените в
него мотиви, моли да се уважи и да се присъдят разноски в размер на 20 лева.
Административен съд Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на
приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от
фактическа страна:
С решение № 6, взето по Протокол №1/4.11.2015
год. на л.8-12 от делото, ОС е решил да избере временна комисия за изготвяне на
проект за Правилник, а с Решение №7, взето по Протокол №1/4.11.2015 год. е
определен поименният състав на временната комисия, състояща се от петима
общински съветници. Същата на 11.11.2015
г. е представила на Председателя на ОС Проекто-правилник, видно от протокол на
л.16 от делото. Депозирано е и Предложение от Славей Първанов-член на Временната
комисия, приложено на л.17, във връзка с предложения проект за Правилник. На
19.11.2015 год. предложението на Временната комисия е депозирано в Общински
съвет-Долна Митрополия и е заведено с вх.№410, видно от л.18 и сл. от делото.
Проекта за Правилник е изпратен и до
Областен управител на област Плевен с писмо №416/19.11.2015 год.-л.37. До кмета
на община Долна Митрополия е изпратено
писмо на л.39, в което се сочи, че във връзка с предстоящо редовно заседание на
ОС-Долна Митрополия, което ще се проведе на 26.11.2015 год., му се изпраща
проекта за дневен ред на заседанието и
копия от внесените за разглеждане материали.. В приложената покана на л.40,
като т.1 от дневния ред е посочено „Предложение за приемане на Правилник за
организацията и дейността на ОС-Долна Митрополия, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация“. Материалите са изпратени на
различни електронни адреси, видно от приложените извадки от ел.поща на л.42-45.
На 26.11.2015 год. е проведено редовно заседание на Общински съвет-Долна
Митрополия при дневен ред разписан по 12 точки - л.46-47 от делото, т.1 от
който е „Предложение за приемане на Правилник за организацията и дейността на
Общински съвет-Долна Митрополия, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация“. Видно от
приложения протокол от заседанието на ОС, по т.1 са гласували 21 общински
съветника, от които „за“-21, „против“-0 и „въздържали се“-0. Общият брой на
общинските съветници в ОС-Долна Митрополия е 21, видно от самия Правилник.
Взето е Решение №8, приложено на л.51-52 от делото, с което е приет Правилник
за организацията и дейността на Общински съвет-Долна Митрополия, неговите
комисии и взаимодействието му с
общинската администрация за мандат 2015-2019 год. На л.56-72 е приложени самият
Правилник. Копие от протокола от проведеното заседание на ОС, ведно с приетите
решения, в т.ч.процесното, с което е приет Правилника, с писма на л.73-76 са
изпратени на Областен управител, кмет на община Долна Митрополия и Районна
прокуратура Плевен. Няма доказателства по делото проектът за правилник да е бил
съобщен на интернет страницата на общината или по друг начин. Няма и данни приетият
правилник да е обнародван по какъвто и да е начин.
Протестираните разпоредби гласят:
-чл.5, ал.1, т.20-Общинският съвет одобрява символ и печат на
общината с мнозинство не по-малко от 11 общински съветници;
-чл.5,
ал.1, т.21- Общинският съвет удостоява с почетно гражданство
български и чуждестранни граждани с мнозинство не по-малко от 11 общински
съветници;
-чл.18, ал.1, т.8- Председателят на Общинския съвет упражнява
контрол върху разходването на средствата, разчетени в бюджета на Общината за
издръжка на Общинския съвет.
При така установеното от фактическа страна,
съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.
188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.104/16.03.2018 г. на
"Държавен вестник" – л.184 от делото, и в сайта на Върховен
административен съд /л.181/, както и чрез поставяне на обявление в сградата и
на интернет страницата на Административен съд-Плевен /л.л.177-178/. По делото
не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.
Правилникът за организацията и дейността на общински
съвет-Долна Митрополия,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г. е подзаконов нормативен
акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на
местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето
производство са разпоредбите на чл.5,
ал.1, т.20 и т.21 и чл.18, ал.1, т.8. Като
самостоятелни разпоредби от такъв акт, тяхното оспорване пред съд е
регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната
община. Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен
акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да
подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на
РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №
4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен
притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Правилника за организацията и дейността на общински
съвет-Долна Митрополия,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г.
Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От
изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо
сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е
основателен.
Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в
настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК,
съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от
протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства
да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на
всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети
през 2015 г., следва да се съобрази съответствието им със закона към момента на
приемането й, а именно към 26.11.2015 г.
Общинският съвет като
орган на местно самоуправление на територията на Община Долна Митрополия решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА /Закон за нормативните
актове/ и чл. 21, ал.3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му
правомощия, той е овластен да издава административни актове, включително
е длъжен да приеме
правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация.
От протокола за проведеното
заседание, на което е приет Правилникът, се установява наличие на изискващия се
заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината
общински съветници, като приемането на правилника е станало с гласовете на
повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА.
Съществено е нарушена процедурата
по приемане на подзаконовия нормативен акт. От доказателствата по делото се установява, че в противоречие
с изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА /в
действащата към 26.11.2015 г. редакция/, преди внасянето на проекта за
изменение на подзаконовия
нормативен акт съставителят на проекта /избраната за тази цел временна комисия/ не го е публикувал на интернет страницата на Община Долна Митрополия заедно с мотивите, съответно доклада, и на
заинтересованите лица не е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения
и становища по проекта. В резултат на това не е дадена възможност на
заинтересованите лица да се запознаят със съдържание на проекта за подзаконов
нормативен акт и съответно да изразят становище по него. Разпоредбата на чл.
26, ал. 2 от ЗНА, приложима субсидиарно по силата на препращащата норма
на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с
оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност на административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл.
26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи
се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от
АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като
публикуването на проекта е императивно предписано в закон, което не е било
изпълнено от органа, издал обжалвания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.).
Следва да се посочи, че
приетият Правилник не е бил обнародван, доколкото няма доказателства за
съобщаването му на гражданите на общината чрез печата или по друг начин,
съгласно чл.37, ал.3 от ЗНА.
По отношение спазването
на материалния закон съдът съобразява следното:
С оспорените текстове на чл.5, ал.1, т.20 и т.21 от Правилника е
предвидено квалифицирано
мнозинство от гласовете на не по-малко от 11 общински съветници от общо 21 за
приемане на решения за одобряване на символ и печат на общината и за удостояване с почетно гражданство български и
чуждестранни граждани. Според общото правило на чл. 27, ал.3 ЗМСМА, решенията
на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината
от присъстващите съветници. Изключенията от горното правило се съдържат в
разпоредбата на чл. 27, ал.4 ЗМСМА, която предвижда квалифицирано мнозинство -
повече от половината от общия брой на съветниците, за решенията на общинския
съвет по чл. 21, ал. 1, т. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл. 21а,
ал. 3, касаещи правомощията на общинския съвет, свързани със: създаване на
постоянни и временни комисии и избора техните членове; одобряване на общата
численост и структурата на общинската администрация в общината, района и
кметството по предложение на кмета на общината; избор и освобождаване на
председателя на общинския съвет; приемане и изменение на годишния бюджет на
общината, осъществяване на контрол и приемане отчета за изпълнението му; определяне
размера на местните такси; придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество и определяне конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете
на райони и кметства; създаване, преобразуване и прекратяване на търговски
дружества с общинско имущество и избор на представителите на общината в техните
органи; ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, както
и решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или
емитиране на общински ценни книжа и за издаване на общински гаранции при
условия и по ред, определени със закон; създаване на райони и кметства при
условия и по ред, определени със закон; предложения за
административно-териториални промени, засягащи територията и границите на
общината; произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси
от своята компетентност; както и с приемане на правилник за организацията и
дейността на обществения посредник. При направената съпоставка на текстовете на
чл. 5, ал.1, т.20 и т.21 от Правилника,
се установи, че нито една от двете хипотези не попада в обхвата на
изключенията, предвидени в чл. 27, ал.4 ЗМСМА, изискващи квалифицирано
мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, поради което
горните разпоредби на Правилника противоречат на предвиденото в чл. 27, ал.4
ЗМСМА.
Нормата на чл. 18, ал.1,
т.8 от Правилника, предоставяща право на председателя на ОбС да упражнява
контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския
съвет е в противоречие с чл. 25 от ЗМСМА, която в шест точки, императивно и изчерпателно посочва
правомощията на Председателя на Общинския съвет, без да дава възможност за
тяхното увеличаване или намаляване с подзаконов нормативен акт, издаден по
усмотрение на съответния общински съвет.
Както се установява, те са свързани с организацията и работата на ОбС, неговите
постоянни комисии и тяхното подпомагане, както и представителство на съвета
пред трети лица. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове
правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата
цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на
тяхната дейност. С правилник не може да се доразвива закона и да се предвиждат
правомощия на административните органи с каквито последните по закон не
разполагат. Ето защо,
разширяването на тези правомощия при липсата на законова делегация за това, е
извършено незаконосъобразно и в нарушение на материално-правните разпоредби,
залегнали в закон.
Разпоредбата на чл. 18,
ал.1, т.8 от Правилника е в противоречие и с чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, който
гласи следното: Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината,
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Т.е. правомощието,
отнасящо се до приемане на общинския бюджет, контрол и отчет по изпълнението,
принадлежи на ОбС като колективен орган на местно самоуправление, а не на
неговия председател. ОбС не е юридическо лице и няма самостоятелен бюджет.
Средствата, необходими за неговата дейност се предвиждат и са част от годишния
бюджет на общината. Поради тази причина, при осъществяване на контрол по чл.
21, ал.1, т.5 от ЗМСМА, ОбС проверява и изразходването на средствата,
предвидени за издръжка на ОбС.
От друга страна
приемането, разходването и контрола на бюджета на една община намират детайлна
регламентация в нормите на ЗМСМА и Закона за публичните финанси (ЗПФ). В тази
насока съгласно чл. 21, ал.1 ЗМСМА Общинският съвет приема и изменя годишния
бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му,
респ. чл. 44, ал.1, т.5 ЗМСМА оправомощава Кмета на Общината да организира
изпълнението на общинския бюджет. Регламентация на въпросите, свързани с
общинския бюджет, надлежните органи и техните компетенции по отношение
съставянето, внасянето, съдържанието, приемането, изпълнението и контрола се
съдържат и в ЗПФ. Така чл. 7, ал.5 и чл. 22, ал.3 от ЗПФ предвиждат, че
кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в Общинския съвет и
изпълнението на бюджетите на общините, като Общинските съвети и Кметовете при
това спазват съответните фискални правила по този закон, докато чл. 45, ал.1
ЗПФ посочва какви са частите на общински бюджет и как се формират.
Изпълнението, събирането, измененията и отчитането на общинския бюджет от своя
страна се уреждат в нормите на чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ, според които
изпълнението на общинския бюджет се организира от Кмета на Общината чрез
кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена,
финансирани от и чрез общинския бюджет; приходите по общинския бюджет се
събират от общинската администрация, освен когато със закон е предвидено друго;
промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните
взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по
реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година, а
промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал.2, се одобряват от
Общинския съвет, при което Кметът отразява промените по бюджета на общината,
съответно по бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет към него;
Кметът на Общината изготвя годишния отчет за изпълнението на бюджета по
показателите, по които е приет, придружен с доклад, и в срок до 31 август на
следващата бюджетна година го внася за приемане от общинския съвет, а в
случаите, когато Сметната палата извършва финансов одит на годишния отчет на
общината, кметът на общината внася за приемане одитирания отчет заедно с
одитното становище на Сметната палата за заверка на годишния финансов отчет на
общината; общинския съвет приема отчета на кмета и т.н.
Във всяка от разгледаните
хипотези не фигурира като орган Председателят на Общинския съвет и съответно
той нито има законово предвидени функции, които да изпълнява, с изключение на
залегналата в чл. 140, ал.4 ЗПФ да организира публичното обсъждане на отчета на
Кмета, нито чрез текст от Правилника може допълнително да му се вменят такива.
Направеното разширяване на правомощията на Председателя на ОбС Плевен с
Правилника е извършено в пълно противоречие с нормативни актове от по-висока
степен, противоречи на материалния закон.
С оглед на изложеното,
протестираните разпоредби на чл.5, ал.1, т.20 и т.21 от Правилника и чл.18, ал.1, т.8 от Правилника са приети в
нарушение на административно производствените правила и материалния закон и
следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.
С оглед изхода на делото
и искането на протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за
внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на
основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Долна Митрополия следва да
заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.
Воден от изложените
мотиви и на основание чл.172, ал. 2, предл. второ АПК, Административен съд –
Плевен, първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
чл.5, ал.1, т.20 и т.21 и чл.18, ал.1,
т.8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет-Долна
Митрополия, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация
за мандат 2015-2019 год., приет с Решение №8/26.11.2015 год. на ОС-Долна
Митрополия по Протокол №2/26.11.2015 год.
ОСЪЖДА Община -Долна
Митрополия да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20
/двадесет/ лева като разноски по административно дело № 194 по описа на съда за
2018 г.
Решението подлежи на
оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни
от съобщаването му на страните.
След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на
Общински съвет-Долна Митрополия за обнародване, като се представят
доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това
задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1. 2.