РЕШЕНИЕ № 297

гр. Плевен, 8 Май 2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд на гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на десети април две хиляди и осемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПОЛИНА БОГДАНОВА-КУЧЕВА

ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

СНЕЖИНА ИВАНОВА

при секретар Десислава Добрева, изслуша докладваното от съдията Богданова-Кучева административно дело № 193/2018 г. за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на Йорданка Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен с искане за отмяна на разпоредбите на чл. 5, ал. 1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 и т. 21; чл. 15, ал. 1, т. 3 и чл. 17, ал.1, т. 8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 г.–2019 г.

В протеста се сочи, че в 9 броя точки на чл. 5, ал. 1 от Правилника – от т. 4 до т. 20, в които са посочени правомощията на ОбС гр. Пордим, е отбелязано, че те се приемат „с мнозинство от 7 общински съветници“, а в т. 21 – „с мнозинство от 9 общински съветници – 2/3 от общия брой на общинските съветници“, като тези нормативни разпоредби, приети с подзаконовия акт, отнасящи се до мнозинството, с което следва да бъдат приети решенията на ОбС, в изпълнение на посочените правомощия, са в противоречие с разпоредбите на чл. 27, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА. Посочва, че тъй като ОбС – гр. Пордим е структуриран от 12 общински съветници, то наистина, за да бъдат взети законосъобразни решения в заседанието му трябва да вземат участие минимум 7 общински съветници. Сочи, че съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА такова мнозинство повече от половината на общия брой на съветниците /т.н. „квалифицирано мнозинство“/, следва да бъде налице само при вземане на решения по конкретно посочени правомощия на общинския съвет /изрично изброени в разпоредбите на чл. 27, ал. 4 във вр. с чл. 21 и чл. 21а от ЗМСМА/, които обаче се различават от правомощията, посочени в разпоредбите на чл. 5, ал. 1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 и т. 21 от Правилника и следователно въвеждайки мнозинство за вземане на решения, което значително се различава от законово определеното в разпоредбите на чл. 27, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА, ОбС – Пордим е приел нормативни разпоредби, които са в противоречие с разпоредбите на по-висока степен нормативен акт, поради което се явяват незаконосъобразни.

Счита, че разпоредбата на чл. 17, ал.1, т. 8 от Правилника противоречи на разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 6; чл. 25; чл. 44, ал. 1, т. 5; чл. 52 и сл. от ЗМСМА и на разпоредбите на чл. 7, ал. 5; чл. 22, ал. 3; чл. 45 и сл.; чл. 122 и сл.; чл. 140 от Закона за публичните финанси /ЗПФ/, обнародван в ДВ бр. 15/15.02.2013 г., в сила от 01.01.2014 г., с който е отменен Закона за общинските бюджети. Посочва, че систематичното тълкуване на разпоредбите, неизчерпателно изброени, сочи недвусмислено, че бюджетът е на общината, а не на Общинския съвет, приема се от местния орган на властта, а изпълнението се организира от кмета, като съгласно разпоредбата на чл. 122, ал. 1 от ЗПФ, разпоредител с бюджета на общината е кмета, който организира изпълнението му. Сочи, че от друга страна в законодателството не се предвиждат функции на председателя на Общинския съвет по отношение на общинския бюджет. Посочва, че компетентността на един орган винаги се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България / и на чл. 4, ал. 1 от АПК/. Счита, че разпоредбите посветени на компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер и това е така, тъй като всяка власт /в т.ч. и за вземане на определено решение, каквото всъщност е компетентността/ се учредява изрично.

Счита, че от разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Правилника е видно, че с нея се създават нови процедурни правила за предсрочното прекратяване на правомощията на Заместник председателя на ОбС, като по правило разпоредбите, посветени на реда за процедиране, са императивни. Счита, че тази разпоредба на Правилника противоречи на разпоредбата на чл. 24, ал. 3, т. 1 и т. 3 от ЗМСМА, в които хипотезите на преждевременно прекратяване на пълномощията са нормирани изрично и изчерпателно, а не се касае за правна възможност за общинския съвет да действа в ситуация на законова непълнота или делегация., следователно с избрания начин на действие е извършено т.н. „дописване на закона“, което категорично е забранено за ОбС и затова посочената регламентация в Правилника е противозаконна. Счита, че със същата разпоредба, също така се бламира изрично признатата възможност на всеки общински съвет да предлага /в т.ч. и самостоятелно/ включването в дневния ред на заседанията на ОбС разглеждането на въпроси от компетентността на съвета, както и да внася проекти за решения, възможност посочена в нормативната разпоредба на чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА. Счита, че поради изложените съображения, приетата от ОбС – Пордим нормативна уредба на чл. 5, ал. 1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 и т. 21; чл. 15, ал. 1, т. 3 и чл. 17, ал.1, т. 8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 г.–2019 г. противоречи на разпоредбите на по-висок по степен нормативен акт, поради което се явява незаконосъобразна. Моли за отмяна на посочените разпоредби.

Протестиращият прокурор Йорданка Антонова е бил редовно призован за откритото съдебно заседание, явява се лично. Поддържа така депозирания протест на Окръжна прокуратура – Плевен и подробно изложените в него мотиви. Посочва, че Правилникът за организацията и дейността на ОбС – Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 г. – 2019 г. е приет с решение № 13/07.12.2015 г. на ОбС – Пордим, вписано в Протокол № 3/07.12.2015 г. от заседание на ОбС-Пордим. Счита, че посочените в протеста текстове от Правилника противоречат на разпоредбите на по-висока степен нормативен акт, а именно ЗМСМА, като в самия протест са посочени на кои точно текстове противоречат, като това противоречие с разпоредбите на по-висока степен нормативен акт води съответно до незаконосъобразност на тези текстове от Правилника, поради което моли същите да бъдат отменени. Моли да бъдат присъдени на Окръжна прокуратура – Плевен направените разноски в размер на 20 лв., във връзка с публикацията в Държавен вестник.

Ответникът – Общински съвет Пордим, редовно призован, не изпраща представител.

Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че с оглед събраните по делото доказателства счита, че депозираният протест от страна на Окръжна прокуратура – Плевен е основателен, мотивите подробно са изложени и същия следва да бъде уважен. Счита, че следва да бъдат присъдени в полза на Окръжна прокуратура – Плевен сумата от 20 лева за внесения депозит.

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.24/16.03.2018 г. на "Държавен вестник" – л.125 от делото, и в сайта на Върховен административен съд /л.123/, както и чрез поставяне на обявление в сградата и на интернет страницата на Административен съд-Плевен /л.л.124/. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Правилникът за организацията и дейността на ОбС-Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г. е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т. 10 – 14, т. 17, т.18, т.20 и т.21 и чл.15, ал. 1, т.3 и чл. 17, ал. 1, т.8. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт, тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Правилника за организацията и дейността на общински съвет-Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г.

Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети през 2015 г., следва да се съобрази съответствието им със закона към момента на приемането й, а именно към 07.12.2015 г.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Пордим решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА /Закон за нормативните актове/ и чл. 21, ал.3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, включително е длъжен да приеме правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

От протокола за проведеното заседание, на което е приет Правилникът, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват всички общински съветници, като Правилника е приет от всички с единодушие и така е спазено правилото на чл.27, ал.3 от ЗМСМА.

От доказателствата по делото се установява, че в съгласие с изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА /в действащата към 07.12.2015 г. редакция/, преди внасянето на проекта за изменение на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта /избраната за тази цел временна комисия/ го е публикувал на интернет страницата на Община Пордим на 20.11.2015 г. заедно с мотивите, съответно доклада. Заседанието за приеманена правилника е било насрочено за 07.12.2015 г., поради което на заинтересованите лица и е бил предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В резултат на това е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят със съдържание на проекта за подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложима субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Спазването и е осигурено и е важно условие за законосъобразност на подазаконовите нормативни актове.

Следва да се посочи, че приетият Правилник не е бил обнародван, след приемането му, доколкото няма доказателства за съобщаването му на гражданите на общината чрез печата или по друг начин, съгласно чл.37, ал.3 от ЗНА.

Относно съответствието на оспорените текстове с материалния закон, съдът намира:

С оспорените текстове на чл.5, ал.1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 от Правилника е предвидено квалифицирано мнозинство от гласовете на не по-малко от 7 общински съветници от общо 12 за приемане на различни, точно конкретизирани по материя решения.

Според общото правило на чл. 27, ал.3 ЗМСМА, решенията на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. Изключенията от горното правило се съдържат в разпоредбата на чл. 27, ал.4 ЗМСМА, която предвижда квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, за решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл. 21а, ал. 3, касаещи правомощията на общинския съвет, свързани със: създаване на постоянни и временни комисии и избора техните членове; одобряване на общата численост и структурата на общинската администрация в общината, района и кметството по предложение на кмета на общината; избор и освобождаване на председателя на общинския съвет; приемане и изменение на годишния бюджет на общината, осъществяване на контрол и приемане отчета за изпълнението му; определяне размера на местните такси; придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определяне конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства; създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избор на представителите на общината в техните органи; ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, както и решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или емитиране на общински ценни книжа и за издаване на общински гаранции при условия и по ред, определени със закон; създаване на райони и кметства при условия и по ред, определени със закон; предложения за административно-териториални промени, засягащи територията и границите на общината; произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност; както и с приемане на правилник за организацията и дейността на обществения посредник. При направената съпоставка на текстовете на на чл.5, ал.1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 от Правилника, се установи, че нито една от хипотезите не попада в обхвата на изключенията, предвидени в чл. 27, ал.4 ЗМСМА, изискващи квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, поради което горните разпоредби на Правилника противоречат на предвиденото в чл. 27, ал.4 ЗМСМА.

Предвиждането на по-голямо мнозинство за вземането на решение е вид ограничение и често може да препятства успешното вземане на решение, както е и ограничение пред възможността да се вземат решения по предложение на по-малките формации в Общинския съвет.

За вземането на всички решения по чл.5, ал.1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 от Правилника е необходимо обикновено мнозинство от присъстващите съветници съгласно чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА, като разбира се следва да е изпълнено изискването на кворум на заседанието – заседанието на общинския съвет е законно, ако на него присъстват повече от половината от общия брой съветници съгласно чл. 27, ал.2 от ЗМСМА.

Чл. 5, ал.1, т.21 от Правилника предвижда, че решения за удостояването с почетно гражданство български или чуждестранни граждани се взема с мнозинство от 9 общински съветници - 2/3 от общия брой на съветниците. Съгласно чл. 21, ал.1, т.22 от ЗМСМА Общинския съвет може да взема такива решения, но те не са включени между решения за които е предвидено изискването за квалифицирано мнозинство в чл. 27, ал.4 от ЗМСМА. В тази връзка важи казаното по-горе относно необходимото мнозинство за вземане на решения от ОбС. Предвиждането на толкова голямо квалифицирано мнозинство е неоправдано ограничение, което не следва да се допуска.

Налага се извод, че всички протестирани точки от чл. 5 от Правилника противоречат на правна норма от по – висок по степен нормативен акт и следователно тези норми следва да бъдат отменени.

Протестът, предмет на настоящото дело, е насочен още и срещу чл. 15, ал.1 , т.3 от Правилника. Разпоредбата предвижда: че правомощията на заместник председателя на общинския съвет се прекратяват предсрочно по искането на 9 общински съветници. От една страна, съобразно нормата на чл. 24, ал. 2 от ЗМСМА, общинският съвет може да избере един или повече зам. - председатели на съвета. Заместник – председателят изпълнява функциите на председател в определени случаи, съгласно чл. 24, ал. 4 от ЗМСМА, който разписва, че при предсрочно прекратяване на правомощията на председателя, при негово отсъствие, както и при обсъждане на дейността му, заседанието на съвета се председателства от избран съветник или от заместник - председател, ако има избран такъв. Съгласно чл. 24, ал. 2 от ЗМСМА условията и редът за избиране и правомощията на заместник - председателя се уреждат в правилника по чл. 21, ал. 3, но законодателят е предоставил в случая на общинския съвет уреждането само на условията и редът за избиране, съответно правомощията на заместник – председателя, което по аргумент от противното сочи, че прекратяването като негативна последица е строго регламентирано със закона и не е предоставена възможност да бъдат разширявани законовите хипотези с подзаконовия нормативен акт. В този смисъл оспорената норма, като противоречаща на такава от по – висок по степен нормативен акт, следва да бъде отменена.

На последно място, протестът е насочен и срещу чл. 17, ал.1, т. 8 от Правилника, който определя, че председателят на общинския съвет упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет. Правомощията на Председателя на ОбС са определени изчерпателно в чл. 25 от ЗМСМА в шест точки, без да има възможност за тяхното увеличаване или намаляване с подзаконов нормативен акт, издаден по усмотрение на съответния общински съвет. Правомощията на Председателя на ОбС са свързани с организацията и работата на самия съвет, неговите постоянни комисии и тяхното подпомагане, както и представителство на съвета пред трети лица. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. С правилник не може да се доразвива закона и да се предвиждат правомощия на административните органи, с каквито съответния орган по закон не разполагат. Разширяването на тези правомощия при липсата на законова делегация за това, е извършено незаконосъобразно и в нарушение на материално-правните разпоредби, залегнали в закон.

Чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, сочи, че Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Т.е. правомощието, отнасящо се до приемане на общинския бюджет, контрол и отчет по изпълнението, принадлежи на ОбС като колективен орган на местно самоуправление, а не на неговия председател. ОбС не е юридическо лице и няма самостоятелен бюджет. Средствата, необходими за неговата дейност се предвиждат и са част от годишния бюджет на общината. Поради тази причина, при осъществяване на контрол по чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, ОбС проверява и изразходването на средствата, предвидени за издръжка на ОбС.

Приемането, разходването и контрола на бюджета на една община намират детайлна регламентация в нормите на ЗМСМА и Закона за публичните финанси (ЗПФ). В тази насока съгласно чл. 21, ал.1 ЗМСМА Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му, респ. чл. 44, ал.1, т.5 ЗМСМА оправомощава Кмета на Общината да организира изпълнението на общинския бюджет. Регламентация на въпросите, свързани с общинския бюджет, надлежните органи и техните компетенции по отношение съставянето, внасянето, съдържанието, приемането, изпълнението и контрола се съдържат и в ЗПФ. В чл. 7, ал.5 и чл. 22, ал.3 от ЗПФ се предвижда, че кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в Общинския съвет и изпълнението на бюджетите на общините, като Общинските съвети и Кметовете при това спазват съответните фискални правила по този закон, докато чл. 45, ал.1 ЗПФ посочва какви са частите на общински бюджет и как се формират. Изпълнението, събирането, измененията и отчитането на общинския бюджет от своя страна се уреждат в нормите на чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ, според които изпълнението на общинския бюджет се организира от Кмета на Общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет; приходите по общинския бюджет се събират от общинската администрация, освен когато със закон е предвидено друго; промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година, а промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал.2, се одобряват от Общинския съвет, при което Кметът отразява промените по бюджета на общината, съответно по бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет към него; Кметът на Общината изготвя годишния отчет за изпълнението на бюджета по показателите, по които е приет, придружен с доклад, и в срок до 31 август на следващата бюджетна година го внася за приемане от общинския съвет, а в случаите, когато Сметната палата извършва финансов одит на годишния отчет на общината, кметът на общината внася за приемане одитирания отчет заедно с одитното становище на Сметната палата за заверка на годишния финансов отчет на общината; общинския съвет приема отчета на кмета и т.н.

Единственото задължение, което има Председателят на Общинския съвет във връзка с изпълнението на бюджета е залегнало в чл. 140, ал.4 ЗПФ, който сочи че той организира публичното обсъждане на отчета на Кмета. Няма предвидена възможност чрез текст от Правилника да се вменяват допълнително правомощия и функции на Председателя на ОбС. Направеното разширяване на правомощията на Председателя на ОбС Плевен с Правилника е извършено в пълно противоречие с нормативни актове от по-висока степен, противоречи на материалния закон, поради което и тази разпоредба от Правилника следва да бъде отменена.

С оглед изложеното, протестираните разпоредби са приети от компетентен орган, при спазване на изискването за форма и процесуалните правила, но не са съобразени с материалния закон – противоречат на правни норми от по – висок по степен нормативен акт и следователно тези норми от Правилника следва да бъдат отменени.

При този изход на делото, искането на протестиращия прокурор за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Пордим да плати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Водим от изложените мотиви и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд на гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ чл. 5, ал. 1, т. 4, т.10, т.11, т.12, т.13, т. 14, т. 17, т. 18, т.20 и т. 21; чл. 15, ал. 1, т. 3 и чл. 17, ал.1, т. 8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Пордим, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, мандат 2015 г.–2019 г.

ОСЪЖДА Община Пордим да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лава, като разноски по административно дело № 193 по описа на Административен съд Плевен за 2018 година.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизане в сила на съдебното решение, същото да се изпрати на Общински съвет-Пордим за обнародване, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.