РЕШЕНИЕ

№ 243

гр. Плевен, 18 Април 2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на тридесети март две хиляди и осемнадесета година в състав: Председател: Николай Господинов

Членове:Елка Братоева

Катя Арабаджиева

при секретар Цветанка Дачева и с участието на Иван Шарков – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 177 по описа на съда за 2018 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във вр. с чл.21, ал.2 и ал.3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.

Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен, против чл.18, ал.1, т.18 от Правилник за организацията и дейността на общински съвет-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г., приет с решение №015/21.12.2015 год. на Общински съвет - Плевен, изменен с решение № 326 от 29.09.2016 г.

В протеста се сочи, че разпоредбата на чл. 18, ал. 1, т. 18 от Правилника е със съдържание „Председателят на Общинския съвет упражнява контрол върху разходването на средствата, предвидени в бюджета на община Плевен за издръжка на общинския съвет“. Твърди, се, че тази разпоредба противоречи на чл. 21, ал. 1, т. 6, чл. 25, чл. 44, ал. 1, т. 5, чл. 52 и сл. от ЗМСМА,  чл. 7, ал. 5, чл. 22, ал. 3, чл. 45 и сл., чл. 122 и сл., чл. 140 от ЗПФ /Закона за публичните финанси/. Счита, че систематичното тълкуване на посочените текстове недвусмислено сочи, че бюджетът е на общината, а не на общинския съвет. Приема се от общинския съвет, но изпълнението се организира от кмета. Според чл. 122, ал. 1 от ЗПФ, разпоредител с бюджета на общината е кметът на общината, който организира изпълнението му. В законодателството не се предвиждат функции на председателя на ОбС по отношение на общинския бюджет. Разпоредбите относно компетентността не могат да се тълкуват разширително. Направено е заключение, че е недопустимо с правилник да се разширяват правомощията на един орган, каквито не са предвидени в по-високите по степен нормативни актове. Поради това противоречие иска посочената разпоредба на Правилника да се отмени като незаконосъобразна, като се присъдят направените разноски.

В съдебно заседание протестиращият прокурор Иво Радев се явява лично и поддържа протеста на заявените в него основания, като моли за присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът – Общински съвет Плевен, не се представлява и не ангажира становище по делото.

За Контролиращата страна Окръжна прокуратура Плевен се явява прокурор Иван Шарков. Счита протеста за основателен на изложените в него мотиви, моли да се уважи и да се присъдят разноски в размер на 20 лева.

Административен съд Плевен, първоинстанционен тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от фактическа страна:

С решение № 003/10.11.2015 г. /л.6/ ОбС е решил да избере временна комисия за изготвяне на проект за Правилник. Същата на 24.11.2015 г. е представила предложение /л.л.31,32/ за проект, който е разгледан като точка първа на заседанието на ОбС, проведено на 21.12.2015 г., като по делото е приобщен протокол № 03/21.12.2015 г. /л.л.18-30/ за това заседание. Видно от същия протокол, с решение № 015/21.12.2015 г. за проекта са гласували при поименно гласуване „за“ 35 общински съветника, против - няма, и се е въздържал 1 общински съветник. Общият брой на общинските съветници е 41, като 36 са присъствали на заседанието. Няма доказателства по делото проектът за правилник да е бил съобщен на интернет страницата на общината или по друг начин. Няма и данни приетият правилник да е обнародван по какъвто и да е начин.

Така приетият правилник е изменен по предложение на група общински съветници /л.7/, като изменението е направено с решение №326/29.09.2016 г., видно от протокол № 17 от същата дата /л.л.8-17/. Видно от същия протокол, за проекта са гласували при поименно гласуване „за“ 34 общински съветника, против - няма, и се е въздържал 1 общински съветник. Общият брой на общинските съветници е 41, като 35 са присъствали на заседанието. Проектът за изменение е бил съобщен на интернет страницата на общината на 10.03.2016 г. Няма данни изменението на правилника да е обнародвано по какъвто и да е начин. Но това изменение не касае протестираната разпоредба, а се отнася само до чл.16, ал.2 и чл.83, ал.6 от Правилника, които имат ново съдържание. Тези разпоредби не са протестирани.

Текстът на протестираната разпоредба - чл.18, ал.1, т.18 от Правилника гласи: „Председателят на общинския съвет т.18. упражнява контрол върху разходването на средствата, предвидени в бюджета на община Плевен за издръжка на Общинския съвет;“

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.20/2018 г. на "Държавен вестник" – л.222 от делото, и в сайта на Върховен административен съд /л.219/, както и чрез поставяне на обявление в сградата и на интернет страницата на Административен съд-Плевен /л.л.223,225/. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Правилникът за организацията и дейността на общински съвет-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г. е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е разпоредбата на чл.18, ал.1, т.18 от Правилника. Като самостоятелна разпоредба от такъв акт, нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Правилника за организацията и дейността на общински съвет-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г.

Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорената разпоредба е приета през 2015 г., следва да се съобрази съответствието й със закона към момента на приемането й, а именно към 21.12.2015 г.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Плевен решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА /Закон за нормативните актове/ и чл. 21, ал.3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, включително е длъжен да приеме правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

От протокола за проведеното заседание, на което е приет Правилникът, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането на правилника е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА.

Съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. От доказателствата по делото се установява, че в противоречие с изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА /в действащата към 21.12.2015 г. редакция/, преди внасянето на проекта за изменение на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта /избраната за тази цел временна комисия/ не го е публикувал на интернет страницата на Община Плевен заедно с мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица не е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В резултат на това не е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят със съдържание на проекта за подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложим субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК, създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването на проекта е императивно предписано в закон, което не е било изпълнено от органа, издал обжалвания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.).

Следва да се посочи, че приетият Правилник не е бил обнародван, доколкото няма доказателства за съобщаването му на гражданите на общината чрез печата или по друг начин, съгласно чл.37, ал.3 от ЗНА.

По отношение спазването на материалния закон съдът съобразява следното:

Нормата на чл. 18, ал.1, т.18 от Правилника, предоставяща право на председателя на ОбС да упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет е в противоречие с чл. 25 от ЗМСМА, която в шест точки, императивно и изчерпателно посочва правомощията на Председателя на Общинския съвет, без да дава възможност за тяхното увеличаване или намаляване с подзаконов нормативен акт, издаден по усмотрение на съответния общински съвет. Както се установява, те са свързани с организацията и работата на ОбС, неговите постоянни комисии и тяхното подпомагане, както и представителство на съвета пред трети лица. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. С правилник не може да се доразвива закона и да се предвиждат правомощия на административните органи с каквито последните по закон не разполагат. Ето защо, разширяването на тези правомощия при липсата на законова делегация за това, е извършено незаконосъобразно и в нарушение на материално-правните разпоредби, залегнали в закон.

Разпоредбата на чл. 18, ал.1, т.18 от Правилника е в противоречие и с чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, който гласи следното: Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Т.е. правомощието, отнасящо се до приемане на общинския бюджет, контрол и отчет по изпълнението, принадлежи на ОбС като колективен орган на местно самоуправление, а не на неговия председател. ОбС не е юридическо лице и няма самостоятелен бюджет. Средствата, необходими за неговата дейност се предвиждат и са част от годишния бюджет на общината. Поради тази причина, при осъществяване на контрол по чл. 21, ал.1, т.5 от ЗМСМА, ОбС проверява и изразходването на средствата, предвидени за издръжка на ОбС.

От друга страна приемането, разходването и контрола на бюджета на една община намират детайлна регламентация в нормите на ЗМСМА и Закона за публичните финанси (ЗПФ). В тази насока съгласно чл. 21, ал.1 ЗМСМА Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му, респ. чл. 44, ал.1, т.5 ЗМСМА оправомощава Кмета на Общината да организира изпълнението на общинския бюджет. Регламентация на въпросите, свързани с общинския бюджет, надлежните органи и техните компетенции по отношение съставянето, внасянето, съдържанието, приемането, изпълнението и контрола се съдържат и в ЗПФ. Така  чл. 7, ал.5 и чл. 22, ал.3 от ЗПФ предвиждат, че кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в Общинския съвет и изпълнението на бюджетите на общините, като Общинските съвети и Кметовете при това спазват съответните фискални правила по този закон, докато чл. 45, ал.1 ЗПФ посочва какви са частите на общински бюджет и как се формират. Изпълнението, събирането, измененията и отчитането на общинския бюджет от своя страна се уреждат в нормите на чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ, според които изпълнението на общинския бюджет се организира от Кмета на Общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет; приходите по общинския бюджет се събират от общинската администрация, освен когато със закон е предвидено друго; промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година, а промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал.2, се одобряват от Общинския съвет, при което Кметът отразява промените по бюджета на общината, съответно по бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет към него; Кметът на Общината изготвя годишния отчет за изпълнението на бюджета по показателите, по които е приет, придружен с доклад, и в срок до 31 август на следващата бюджетна година го внася за приемане от общинския съвет, а в случаите, когато Сметната палата извършва финансов одит на годишния отчет на общината, кметът на общината внася за приемане одитирания отчет заедно с одитното становище на Сметната палата за заверка на годишния финансов отчет на общината; общинския съвет приема отчета на кмета и т.н.

Във всяка от разгледаните хипотези не фигурира като орган Председателят на Общинския съвет и съответно той нито има законово предвидени функции, които да изпълнява, с изключение на залегналата в чл. 140, ал.4 ЗПФ да организира публичното обсъждане на отчета на Кмета, нито чрез текст от Правилника може допълнително да му се вменят такива. Направеното разширяване на правомощията на Председателя на ОбС Плевен с Правилника е извършено в пълно противоречие с нормативни актове от по-висока степен, противоречи на материалния закон.

С оглед на изложеното, протестираната разпоредба е приета в нарушение на административно производствените правила и материалния закон и следва да бъдат отменена като незаконосъобразна.

С оглед изхода на делото и искането на протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община Плевен следва да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.

Воден от изложените мотиви и на основание чл.172, ал. 2, предл. второ АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен тричленен състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ чл.18, ал.1, т.18 от Правилник за организацията и дейността на общински съвет-Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 - 2019 г., приет с решение №015/21.12.2015 год. на Общински съвет Плевен, изменен с решение № 326 от 29.09.2016 г.

ОСЪЖДА Община Плевен да плати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лева като разноски по административно дело № 177 по описа на съда за 2018 г.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Плевен за обнародване, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ:1.. 2.