Р       Е       Ш     Е       Н      И      Е

 

 

№  595 / 13 Декември 2017г., гр. Плевен

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛЕВЕН, тричленен първоинстанционен състав, на двадесет и четвърти ноември  две хиляди и седемнадесета година в публично съдебно заседание в състав:

Председател:  НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ

Членове:         ЕЛКА БРАТОЕВА

                       КАТЯ АРАБАДЖИЕВА 

                                    

С участието на Прокурор от Окръжна прокуратура - Плевен:

ИВО РАДЕВ

При Секретар: МИЛЕНА КРЪСТЕВА

 

 

Като разгледа докладваното от съдия БРАТОЕВА Административно дело № 858/2017г. по описа на съда и на основание доказателствата по делото и закона, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на Раздел ІІІ Глава ХХ от АПК (чл. 185-196 от АПК) – оспорване на  подзаконов нормативен акт.

Образувано е по протест  на Й.А. - прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен срещу разпоредбите на  чл.44 ал.3 и чл. 65 ал.1 т.5 и чл. 66 ал.2 т.7.5 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (приети с Решение №564/30.07.2013г. на Общински съвет – Червен бряг, изменени с Реш. № 278/27.06.2016г.) с искане за отмяната им като незаконосъобразни поради противоречие с чл. 75 ал.2, чл. 76 ал.3 от АПК, чл. 8 и чл. 15 от Закона за нормативните актове и чл. 6 и чл.7 от Закона за местните данъци и такси, чл. 1 ал.2, чл.2 и чл.3 ал.3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, чл. 96 вр. чл.4 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

В протеста се сочи, че разпоредбата на чл. 44 ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Червен бряг предвижда при разпоредителна сделка с общински имот лицата да заплащат на общината режийни разноски в размер на 2% от продажната цена и 2,6% съгласно Наредбата за определяне на размера на местните данъци и такси на община Червен бряг. Счита, че разпоредбата противоречи на посочените законови разпоредби. Въвежда такса, непредвидена в закон. Таксата е дължима без  насрещно предоставяне на услуга. „Режийни разноски“ поначало са разходи, включващи се в компонентите при определянето на съответната такса съгласно §1 т.15 от ДР на ЗМДТ и чл. 115а от ЗМДТ. И след като не се извършва услуга, то не са налице и направени разходи, подлежащи на овъзмездяване. Плащането на тази такса е без основание, а и при прехвърлителни сделки е предвидено да се заплаща местен данък. Оспорената разпоредба възпроизвежда текста на чл. 111 от ЗМДТ, но липсва насрещна престация, за да се обоснове събирането и размера на така определената такса. Тя се дължи само по силата на придобиването на общински имот, т.е. при наличието единствено на правна връзка между субекта и обекта, което е същностен белег на данъка, но не и на таксата. По отношение на останалите протестирани разпоредби – прокуратурата не поддържа протеста си, поради последващата им отмяна от страна на общинския съвет, поради което счита целите на оспорването за постигнати, като производството следва да бъде прекратено. Претендира присъждане на направените разноски в размер на 20 лв. за публикуването на обявление за оспорването. Прави възражение за прекомерност на заплатените от ответника разноски за адвокатски хонорар.

Ответникът - Общински съвет – Червен бряг, чрез адв. П. *** изразява становище за неоснователност на протеста срещу разпоредбата на чл. 44 ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Червен бряг. А в останалата част представя доказателства за отмяната на оспорените текстове с решение № 740/30.10.2017г. ОС и моли в тази част делото да се прекрати, поради липса на правен интерес. Счита, че не са допуснати процесуални нарушения при приемането на наредбата. По отношение на чл. 44 ал.3 от наредбата възразява, като излага доводи, че при определяне на режийните разноски е съобразил методиката за определяне на разходоориентиран размер на таксите по чл. 7а от Закона за ограничаване на административното регулиране и административният контрол върху стопанската дейност и разходването им, приета с ПМС №1/05.01.2012г., която и понастоящем се прилага на територията на всички общини в страната. Според методиката при калкулирането на такса за предоставяна от администрацията услуга или свързани с разходи по повод предоставяне на услуга, администрацията трябва да прецени вида разход – пряк или непряк. Режийните разноски представляват такъв непряк разход например – разход за ел.енергия, свързана с използването на техниката в общинска администрация, обучение на служители, пряко ангажирани с общинската собственост и др. разходи за стопански нужди, които не могат да се фиксират с точно определена стойност. Позовава се и на чл. 63 ал.3 т.4 от ППЗДС, в който изрично се посочва заплащането на режийни разноски, като част от дължимите разходи при сделки с имоти, собственост на държавата. Претендира присъждане на направените разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 500 лв.

Оспорването е обявено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 вр. чл. 188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.89/07.11.2017г.), копие от обявлението е поставено на информационното табло в Административен съд – Плевен и е обявено на Интернет страницата на ВАС и АС – Плевен. В срока по чл. 189 ал.2 от АПК – до началото на устните състезания по делото не са встъпили и не са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.

Участващият в производството на осн. чл. 192 от АПК прокурор Радев от Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че протеста е основателен в поддържаната част и предлага разпоредбата да се отмени поради противоречие със закона. Предлага да бъдат присъдени и направените разноски от прокуратурата във връзка с производството.

Като съобрази доказателствата  по делото, становищата на страните и приложимия закон и след служебна проверка за валидност и законосъобразност на оспорената част от подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146 вр. чл.196 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Оспорената наредба представлява подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет – Червен бряг и като такъв подлежи на оспорване по протест на прокурора без ограничение във времето пред Административен съд – Плевен, който разглежда делото в състав от трима съдии съгласно разпоредбите на чл. 186 ал.2, чл. 187 и чл. 191  ал.2 от АПК.

Разпоредбите на чл. 65 ал.1 т.5 и чл. 66 ал.2 т.7.5 от наредбата са изменени след подаването на протеста с Реш. № 740/30.10.2017г. на ОС – Червен бряг, което е публикувано, и с което оспорените текстове са отменени. В тази част протестът следва да се остави без разглеждане на осн. чл. 159 т.3 от АПК, а образуваното съдебно производство да се прекрати.

В останалата си част по отношение на чл. 44 ал.3 от наредбата оспорването е редовно и ДОПУСТИМО.

Разгледан по същество протестът в тази част е ОСНОВАТЕЛЕН.

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Червен бряг е  приета с Решение №264/30.07.2013г. по Протокол № 23 от 30.07.2013г. на заседание на Общински съвет Червен бряг с поименно гласуване с мнозинство от 23 гласа „за“ от присъстващите 24 общински съветници от всички 29 общински съветници. Следователно е приета при наличието на необходимия кворум и с необходимото мнозинство от повече от половината общински съветници.

Приета е по предложение на Кмета на Общината – П. Ф. с Вх. № 07-01-222/09.07.2013г. Преди внасянето му за обсъждане в ОС проекта за приемане на наредбата е разгледан и одобрен  в постоянните комисии на общинския съвет.

Според писмо Вх. № 07-01-222/29.07.2013г. от кмета на общината до ОС -  Червен бряг проектът за наредбата и мотивите за приемането й са били публикувани на интернет страницата на общината съгласно чл. 26 ал.2 от Закона за нормативните актове и до разглеждането на проекта за наредба не са постъпили възражения, становища и предложения по него.

При приемането на наредбата е спазен приложимия ред съгласно чл. 77 от АПК, според който нормативният акт се издава след като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Проектът е обсъден в постоянните комисии на общински съвет преди внасянето му за обсъждане, след което е приет на заседание на съвета след дадена възможност на общинските съветници за обсъждане, изслушване и съобразяване предложението на вносителя – кмета на общината. 

Но проектът за приемане на наредбата не е придружен от мотиви на вносителя в съответствие с чл. 28 от Закона за нормативните актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/12.06.2007г.) Не е спазено изискването на чл. 28 от Закона за нормативните актове проектът на нормативен акт да бъде придружен от мотиви със задължително съдържание съгласно ал.2, а именно: 1. да съдържа причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на ЕС. Такива мотиви, придружаващи проекта липсват, следователно не са били публикувани и на сайта на общината, за да могат заинтересованите страни да се запознаят с тях и да изложат своите възражения и да направет предложения.

         Проекта на наредбата е разгледан в нарушение на императивната разпоредба на чл. 28 ал.3 ЗНА, която гласи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2          не се обсъжда от компетентния орган.

Така при приемането на наредбата не са били зачетени прогласените в чл. 26 ал.1 от Закона за нормативните актове принципи на обоснованост, откритост и съгласуваност при приемане на нормативните актове, което е съществено процесуално нарушение и самостоятелно и достатъчно основание за отмяната на протестирания текст.

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Червен бряг е подзаконов нормативен акт, чието приемане е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 15 ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 75 ал.2 и чл. 76 ал.3 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение.

Наредбата е приета въз основа на законовата делегация, съдържаща се в чл. 8 ал.2 от Закона за общинската собственост, според която редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област.

В чл.44 ал.3 от Наредбата се предвижда, че при разпоредителна сделка с общински недвижим имот – частна общинска собственост, физическите и юридическите лица заплащат на общината режийни разноски в размер на 2 % от продажната цена и 2,6 % съгласно Наредбата за определяне на размера на местните данъци и такси на община Червен бряг:

1.     на имота, предмет на продажба, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява;

2.     на имота с по-висока данъчна основа при замяна;

3.     на реалния дял с по-висока данъчна основа – при делба;

4.     в случаите на възмездни сделки.

Следователно с протестираната наредба веднъж се определя заплащането на режийни разноски на база продажната цена на имота и едновременно се събира и местен данък или такса върху същата основа, определен с друга наредба – подзаконов нормативен акт, приет на основание Закона за местните данъци и такси. Следва да се посочи, че наредба с цитираното наименование на територията на община Червен бряг не съществува. Съществуват други две наредби – Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на общината и Наредба за определяне размера на местните данъци на територията на общината. В първата наредба не се предвижда заплащането на такса при прехвърлителна сделка с общински имот – частна общинска собственост. А във втората наредба се предвижда данък в размер на 3% върху оценката на имота при възмездно придобиване на имущество.

В закона, уреждащ материята, свързана с общинската собственост не се предвижда заплащането на режийни разноски при разпоредителни сделки с общински имот, липсва и легално определение на понятието. Заплащането на такива режийни разноски в размер на 2 %  върху цената на правото е предвидено в  §3 ал.1 от Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост, но същият не намира приложение за имоти – частна общинска собственост. В правилника също липсва легално определение на понятието.

Към проекта за приемане на наредбата липсват мотиви, поради което и не може да се съди за съображенията на вносителя и съдържанието, което е вложил в това понятие. Липсва и конкретно определено икономическо съдържание на понятието при осчетоводяването на такива разходи.

Изхождайки от езиковото значение на понятието „режийни разноски“ – те представляват разходи за административно-управленски апарат извън заплатите. Това значение обаче доближава режийните разноски до понятието „такса“, предмет на регулиране със Закона за местните данъци и такси и местната наредба по прилагането му. В него също липсва легална дефиниция на понятието „режийни разноски“.

В чл.7 от ЗМДТ е регламентирано, че местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, като размерът им се определя при спазването на чл.8 от закона. Съгласно чл.8 ал.1 от ЗМДТ Общинският съвет определя размера на таксите при спазване на следните принципи: 1. възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата; 2. създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество; 3. постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси.

Съгласно чл. 9 ЗМДТ Общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги.

Чл. 111 от ЗМДТ изрично предвижда заплащането на такса по производствата за настаняване под наем, продажби, замени или учредяването на вещни права върху общински имоти. Размерът на тази такса съгласно правилото на чл. 115а ал.1 от ЗМДТ трябва да съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга, включително необходимите материално-технически разходи и всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната квалификация и разходваното работно време. Според дефиницията на §1 т.15 от ДР на ЗМДТ „пълните разходи“ включват всички разходи на общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет.

Или налага се извода, че определените с наредбата „режийни разноски“ при прехвърлителни сделки с недвижими имоти – частна общинска собственост по същността си представляват такса за услугата по административното производство по подготовка и осъществяване на сделката, което е вид административен разход по смисъла на чл. 111 от ЗМДТ и се включват като компонент при формирането на така предвидената такса, но не представляват самостоятелна такса. Определянето на тази такса  следва да стане с подзаконов нормативен акт, приет на основание законовата делегация на чл. 9 от ЗМДТ и е предмет на регулиране с друга наредба на общината – Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Но не е предмет на регулиране с наредбата по чл. 8 ал.2 от Закона за общинската собственост, както и не е предвидено заплащане на такива режийни разноски в приложимия специален закон. Съгласно чл. 10 ал.1 от ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един нормативен акт. Недопустимо е това да се случва с два нормативни акта от една и съща степен. Съответният закон – Закона за общинската собственост в чл. 8 ал.2 определя обхвата на регулиране на обществените отношения с местната наредба, но определянето на размера и заплащането на съответната такса, респективно - данък при прехвърлителни сделки с имоти – частна общинска собственост е предмет на регулиране с други подзаконови нормативни актове – с наредбите на общинския съвет по приложението на ЗМДТ. 

Поради липсата на мотиви, придружаващи проекта за наредба липсва каквато и да било законова и финансово-икономическа обосновка относно приемането и определянето на конкретния размер на „режийните разноски“, липсва яснота и по отношение на действителните административни разходи по предоставянето на услугата. Това е съществен белег на таксата, защото такса се дължи срещу предоставена от общината услуга и тя се определя въз основа на действителните разходи.

Наредбата и нейното изменение е прието на основание законова делегация по приложението на чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост и не може да противоречи както на този закон, така и на нормативни актове от същата или по-висока степен.

Протестираният текст от наредбата противоречи на по-висок по степен нормативен акт и е приет при съществено процесуално нарушение, поради което следва да се отмени.

При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК в полза на Окръжна прокуратура – Плевен следва да се присъдят направените разноски за обнародване на обявление за оспорването в ДВ в размер на 20 лв., платими от бюджета на ответника.

Водим от горното и на осн. чл. 193, 194 и 195 от АПК съдът

 

 

Р       Е       Ш     И :

 

ОТМЕНЯ разпоредбата на  чл.44 ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (приета с Решение №564/30.07.2013г. на Общински съвет – Червен бряг).

ОСТАВЯ без разглеждане протеста на прокуратурата срещу разпоредбите на  чл. 65 ал.1 т.5 и чл. 66 ал.2 т.7.5 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (отм. Реш.№ 740/30.11.2017г. на ОС – Червен бряг.) и прекратява производството по делото в тази част.

ОСЪЖДА Община Червен бряг да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лв., представляващи такса за публикуване на обявление за оспорването в ДВ.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба или протест  пред Върховен Административен съд, подадени чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от съобщението.

ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните. 

СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на съдебното решение, препис от него да се изпрати на Общински съвет – Червен бряг за обнародване на решението по начина, по който е обнародвана наредбата. Разпоредбата се счита отменена от влизане в сила на съдебното решение, като в 3-месечен срок Общински съвет – Червен бряг трябва да уреди служебно правните последици, възникнали от отменената разпоредба.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                 ЧЛЕНОВЕ: 1.                       2.