Р Е Ш Е Н И Е

№ 609

гр.Плевен, 18 Декември 2017 год.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито съдебно заседание на пети декември две хиляди и седемнадесета година, в състав:

Председател: Полина Богданова-Кучева

Членове: Цветелина Кънева

Снежина Иванова

При секретаря Венера Мушакова и с участието на прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело №854 по описа за 2017год. на Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Производството по делото е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.37 ал.1 т.1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение №234/23.02.2005г. по протокол №16/23.02.2005г. на Общински съвет Долна Митрополия, изм. с Решение №184/31.07.2008г., изм. с Решение №149/31.05.2012г., изм. с Решение №445/28.06.2013г.

В протеста се сочи, че уреждайки конкретни местни обществени отношения с нормата на чл.37 ал.1 т.1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Долна Митрополия Общински съвет Долна Митрополия е стигнал до противоречие с нормативни актове от по-висока степен. Твърди се, че е в ЗМДТ изрично са определени местните такси, като същите винаги са обвързани с предоставена услуга от страна на общината. Счита се, че с въвеждането на изискване при разпореждане с имоти или учредяване на ограничени вещни права в полза на физически или юридически лица да се заплащат 2% режийни разноски, Общинският съвет е излязъл извън рамките на своите правомощия. Сочи се, че режийните разноски са част от разходите, включващи се в компонентите, въз основа на които е въведена съответната такса, като такава за хипотезата на чл.37 ал.1 т.1 от местната наредба не е сред изброените в Раздел ІІ от ЗМДТ, както и по същество не представлява услуга, за която да се изисква и заплащане на такса. Твърди се, че само на пръв поглед нормата на чл.37 ал.1 т.1 пресъздава разпоредбата на чл.111 от ЗМДТ. В тази връзка се сочи, че претендирането на такса в конкретния случай е последица само от придобиването на общински имоти, части от такива или учредяване на ограничени вещни права върху тях, без оказване на услуга от местния орган на власт. Извършва се позоваване на принципите в чл.8 ал.1 от ЗМДТ, както и на §1 т.15 от ДР на ЗМДТ и се прави извод, че режийните разноски участват при образуване на таксата по чл.115а от ЗМДТ, а след като общината не е извършила услуга, то не са сторени никакви разходи, включително и „режийни“. В заключение се счита, че протестираната норма е незаконосъобразна и се моли същата да бъде отменена. Претендират се направените по делото разноски.

От ответника по делото-Общински съвет-Долна Митрополия не е депозиран писмен отговор по протеста.

В съдебно заседание се явява протестиращият прокурор, който поддържа подаденият протест на посочените в него основания. Счита, че нормата на чл.37 ал.1 т.1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Долна Митрополия противоречи на нормативен акт от по-висока степен и моли да бъде отменена. Претендира присъждане на разноски в размер на 20лева във връзка с извършеното публикуване в ДВ.

За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.Д. надлежно упълномощена, която счита протеста за неоснователен. Твърди, че е налице законово основание за приемане на протестираната разпоредба, както и счита за невярно твърдението, че за таксата общината не предоставя никаква услуга. Сочи, че при разпореждане с недвижими имоти се извършват разходи, които се покриват именно от тези режийни разноски. Моли протеста да бъде отхвърлен и претендира разноски.

Участващият на основание чл.192 от АПК в делото прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираната норма. Прави предложение да бъдат присъдени на Окръжна прокуратура Плевен направените разноски за внесената такса за обнародване в Държавен вестник.

Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.90/2017г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

С предложение вх.№476/15.02.2005г. Кметът на Община Долна Митрополия е предложил на Общински съвет Долна Митрополия на основание чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА и чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост да бъде приета нова Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

След проведено заседание на председателския съвет е изготвена покана за свикване на редовно заседание на общинския съвет на 23.02.2005г. при определен дневен ред, като т.11 е приемане на Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

За периода от 17.02.2005г. до 22.02.2005г. са проведени заседания на постоянните комисии при Общински съвет Долна Митрополия, на които е прието предложението за приемане на Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

С Решение №234 по Протокол №16/23.02.2005г., след проведено обсъждане на проекта на наредбата, на основание чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА във връзка с чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост, Общински съвет Долна Митрополия е приел Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. На проведеното заседание от общо 21 общински съветници са присъствали и гласували 21 общински съветници, като „за“ приемане на Наредбата са гласували 21, „против“ – 0 и „въздържали се“ – 0 общински съветници.

С Решение №184 по Протокол №11/31.07.2008г., на основание чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА във вр. с чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост е приета промяна на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, вкл. с §10 е приета промяна на чл.37 ал.1 от Наредбата.

Независимо, че съдът е изискал пълната преписка по приемане на протестираната норма, по делото от страна на ответника не са представени доказателства налице ли е предложение на кмета на общината за извършената промяна на чл.37 ал.1 от наредбата през 2008г., разгледано ли е на постоянните комисии, както и доказателства за публикуване на новоприетата наредба и нейното изменението през 2008г. на интернет страницата на общината за разгласяване на населението. Към административната преписка е приложен Акт за унищожаване на неценни документи с изтекъл срок на съхранение от 17.12.2012г. От съдържанието на приложения по делото Акт съдът не констатира да е вписано унищожаване на документи, свързани с обсъждане, приемане и публикуване на каквито и да е наредби на Общински съвет – Долна Митрополия, в т.ч. на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е чл.37 ал.1 т.1, която като самостоятелна разпоредба от подзаконов нормативен акт нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Тази норма съдържат вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норма от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Долна Митрополия.

Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество протестът е основателен.

Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл. 146 от АПК.

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Долна Митрополия, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА (в редакцията към датата на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост, редът за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество се определя с наредба на общинския съвет, като чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА определя, че общинския съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Наредбата е приета за заседание на 23.02.2005г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА във вр. с чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост.

Както е посочено и по-горе, процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото оспорената разпоредба е приети през 2005г., но е изменена през 2008г., следва да се съобрази съответствието й със закона към този момент – 31.07.2008г.

Съдът намира,че съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. С разпоредбата на чл.26 ал.3 от ЗНА ( в редакцията към 2008г.) се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора, като се предоставя възможност за предложения и становища най-малко в 14-дневен срок. По делото не са представени никакви доказателства за спазване на изискването за оповестяване преди провеждане на заседанието по приемането на изменението на нормативния акт, поради което съдът приема, че същото не е спазено. Това обуславя отмяната на протестираната норма като приета в нарушение на административно-производствените правила. В този смисъл е и съдебната практика – например Решение № 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8635/2013 г.

За пълнота следва да се посочи, че доколкото една наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето, е необходимо през цялото време на нейното действие в преписката по приемането й да са приобщени доказателства за публикуването на проекта за нейното приемане, респ. изменение, за обществено обсъждане, както и за разгласяването й след приемането, респ. изменението. Именно въз основа на тези доказателства съдът следва да постанови своето решение. В конкретния случай такива доказателства липсват, поради което съдът  приема, че съответните процедури по приемането, респ. изменението през 2008г. на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. След като посочените по-горе изисквания на закона не са били спазени е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание на отмяна на протестираната норма.

 По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба, респ. нейното изменение през 2008г. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА,  нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие.Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Но приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираната норма да бъдат отменена.

По отношение приложението на материалния закон съдът съобрази следното:

Съгласно протестираната норма, в действащата й редакция, при разпореждане с недвижим имот, физическите и юридическите лица заплащат на общината освен продажната цена на имота и следните суми:1.Режийни разноски в размер на 2%, изчислени върху:-стойността на имота, предмет на продажбата, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява;-по-голямата стойност на имота при замяна;-стойността на реалния дял на имота, който се получава при делба. В протеста се твърди, че тази норма е незаконосъобразна, тъй като е в противоречие с чл.6 и чл.7 от ЗМДТ.

Разпоредбите на Раздел ІІ от ЗМДТ съдържат общи правила, касаещи всички видове местни такси, като в чл.6 от закона са лимитативно изброени местните такси за визираните в ал.1 видове услуги. Според чл.6 ал.2 от ЗМДТ, за всички услуги и права, включително по ал.3, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал.1, общинският съвет определя цена.

В контекста на горното следва да се посочи, че разпореждането с недвижим имот частна общинска собственост има определена цена и това е договорената продажна цена на сделката, поради което се налага извода, че в случая протестираните режийни разноски не представляват данък, а по своята правна същност и съдържание могат да бъдат приравнени на такса, като цена за осъществена услуга, свързана не с прехвърлянето на самото право. В ЗМДТ няма легална дефиниция на понятието „режийни разноски“. В чл.7 от ЗМДТ е регламентирано, че местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, като размерът им се определя при спазване на принципите в чл.8 от закона. В чл.111 от ЗМДТ изрично е разписано, че по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, като нейният размер съгласно правилото на чл. 115а ал.1 от ЗМДТ трябва да съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга, включително необходимите материално-технически разходи и всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната квалификация и разходвано работно време. Според дефиницията на §1 т.15 от ДР на ЗМДТ, „пълните разходи" включват всички разходи на общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет.

В конкретния случай, процесната такса под формата на режийни разноски не е определена въз основа на данни за материално-технически и административни разходи по предоставяне на административната услуга, липсва каквато и да било икономическа обосновка на определените размери, посредством която да се установи дали съответства на необходимите и действителни разходи на общината по предоставянето на услугите, с което е нарушено изискването на чл.7 ал.1 от ЗМДТ. Следва да се отбележи също, че разпоредбата е и непрецизно формулирана, тъй като не става ясно за какви именно услуги е предвидено заплащането на посочената процентна сума, но по тълкувателен път може да бъде прието, че това са извършваните технически действия от общината във връзка с оформянето на разпоредителните сделки. В тази насока са и твърденията на адв.Д. в хода по същество.

За по-голяма прецизност е необходимо да се посочи още, че по силата на чл.9 от ЗМДТ общинските съвети приемат наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, с която наредба следва да се определи размерът на дължимите такси в пълен обем. Недопустимо е това да се случва с друг подзаконов нормативен акт. Още повече, че съгласно чл. 10 ал.1 от ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. На съда е служебно известно, а и при проверка в сайта на Община Долна Митрополия се установява, че в случая Общински съвет Долна Митрополия е регламентирал дължимите такси по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти както в чл.37 ал.1 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Долна Митрополия, съгласно която по производства за продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса в размер на 2 % от стойността на сделката, така и в протестираната норма от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Последното е в противоречие със ЗМДТ и Закона за нормативните актове.

Предвид изложеното, протестираната разпоредба е приети в нарушение на административно-производствените правила и не е съобразена с материалния закон, поради което следва да бъде отменена.

При този изход на делото и предвид направеното искане за присъждане на разноски от протестиращия прокурор, на основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.

Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ чл.37 ал.1 т.1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение №234/23.02.2005г. по протокол №16/23.02.2005г. на Общински съвет Долна Митрополия, изм. с Решение №184/31.07.2008г., изм. с Решение №149/31.05.2012г., изм. с Решение №445/28.06.2013г.

ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да заплати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.

РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от същото да се изпрати на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от Общински съвет-Долна Митрополия се представят доказателства пред Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:1. 2.