Р Е Ш Е Н И Е

№ 500

гр.Плевен, 1 Ноември 2017 год.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито съдебно заседание на седемнадесети октомври две хиляди и седемнадесета година, в състав:

Председател: Полина Богданова-Кучева

Членове: Цветелина Кънева

Снежина Иванова

При секретаря Цветанка Дачева и с участието на прокурора Иво Радев, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело №652 по описа за 2017год. на Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Производството по делото е образувано по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.30 ал.1 т.2 от Наредбата за рекламната дейност на Община Долна Митрополия, приета с Решение №524/31.08.2006г., по Протокол №35/31.08.2006г. на Общински съвет Долна Митрополия.

В протеста се сочи, че при съпоставка между тестовете от Наредбата за рекламната дейност, приета от Общински съвет Долна Митрополия с текстовете от Закона за устройство на територията и от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност са констатирани противоречия, които водят до незаконосъобразност на текста на чл.30 ал.1 т.2 от Наредбата за рекламната дейност на Община Долна Митрополия. Счита се, че последната норма, която определя, че компетентните общински органи могат да откажат разполагането на РИЕ в случаите, когато заявителят е нарушавал системно и грубо изискванията на наредбата или сключените с общината договори при или по повод разполагането на други РИЕ, ограничава възможностите на правните субекти да разполагат РИЕ. Счита се още, че въведеното ограничение на кръга от лицата, които могат да кандидатстват за получаване на разрешение за държане на преместваем обект облагодетелства само дадени заявители и по този начин се нарушава принципът на свободната стопанска инициатива. Твърди се, че това ограничение е извън кръга на ограниченията, посочени в разпоредбите на чл.23 ал.1 т.1-6 от ЗОАРАКСД. В заключение се моли за отмяна на разпоредбата от местната наредба, като материално незаконосъобразна.

От ответника по делото-Общински съвет-Долна Митрополия не е депозиран писмен отговор по протеста.

В съдебно заседание се явява протестиращият прокурор Йорданка Антонова, която поддържа протеста на заявените в него основания и моли протестирана норма да бъде отменена. Прави искане за присъждане на разноски в размер на 20лева за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.Д. надлежно упълномощена, която счита протеста за неоснователен. Сочи, че разпоредбата е приета с дисциплинираща функция спрямо гражданите и води до спазване както на местната наредба, така и на закона. Претендира разноски в размер на адвокатското възнаграждение.

Участващият на основание чл.192 от АПК в делото прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираната норма.

Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.74/2017г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

С предложение от 23.08.2006г. Кметът на Община Долна Митрополия е предложил на Общински съвет Долна Митрополия на основание чл.22 ал.1 във вр. с чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА и чл.57 ал.1 от Закона за устройство на територията да бъде приета Наредба за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия.

За периода от 28.08.2006г. до 29.08.2006г. са проведени заседания на постоянните комисии при Общински съвет Долна Митрополия, на които е прието предложението за приемане на Наредба за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия.

С Решение №524 по Протокол №35/31.08.2006г., на основание чл. чл.22 ал.1 във вр. с чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА и чл.57 ал.1 от Закона за устройство на територията, Общински съвет Долна Митрополия е приел Наредба за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия. На проведеното заседание са присъствали всички 21 общински съветници, като „за“ приемането на Наредбата са гласували 21, „против“ – 0 и „въздържали се“ - 0 общински съветници.

Във връзка с публикуването на новоприетата наредба на интернет страницата на Общината за разгласяване на населението по делото не са представени доказателства, като към административната преписка е приложен Акт за унищожаване на неценни документи с изтекъл срок на съхранение от 17.12.2012г. От съдържанието на приложения по делото Акт съдът не констатира да е вписано унищожаване на документи, свързани с обсъждане, приемане и публикуване на каквито и да е наредби на Общински съвет – Долна Митрополия, в т.ч. на Наредба за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Наредбата за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е чл.30 ал.1 т.2 от Наредбата, съгласно която компетентните общински органи могат да откажат разполагането на рекламно-информационни елементи в случаите, когато заявителят е нарушавал системно и грубо изискванията на тази наредба или сключените с Общината договори при или по повод разполагането на други РИЕ.

Като самостоятелна разпоредба от подзаконов нормативен акт нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Тя съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредбата за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия.

Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество протестът е основателен.

Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл. 146 от АПК.

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Долна Митрополия, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА (в редакцията към момента на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да приема административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.57 ал.1 от ЗУТ, върху недвижими имоти могат да се поставят рекламни, информационни и монументално- декоративни елементи въз основа на разрешение за поставяне, издадено по ред, установен с наредба на общинския съвет по чл.56 ал.2. Наредбата е приета за заседание на 31.08.2006г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.22 ал.1 във вр. с чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА (в редакцията към датата на приемане) и чл.57 ал.1 от ЗУТ.

Както е посочено и по-горе, процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото оспорената разпоредба е приета през 2006г. следва да се съобрази съответствието им със закона към този момент – 31.08.2006г.

Съдът намира,че съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на  чл. 2а от ЗНА (отм. от 01.01.2008г., но действащ по време на приемането на наредбата), аналогична на сега действащата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в месечен срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на Наредбата е направено на 23.08.2006г., а решението на Общински съвет Долна Митрополия, с което е приета е от 31.08.2006г. – само 8 дни по-късно, явно едномесечният  срок не е спазен. По тези причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната на протестираната норма като приета в нарушение на административно-производствените правила. В този смисъл е и съдебната практика – например Решение № 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8635/2013 г.

За пълнота следва да се посочи, че доколкото една наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето, е необходимо през цялото време на нейното действие в преписката по приемането й да са приобщени доказателства за публикуването на проекта за обществено обсъждане, както и за разгласяването й след приемането. Именно въз основа на тези доказателства съдът следва да постанови своето решение. В конкретния случай такива доказателства липсват, поради което съдът  приема, че съответните процедури по приемането на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. След като посочените по-горе изисквания на закона не са били спазени е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание на отмяна на протестираната норма.

 По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2006г.), нормативните актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие.Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Но приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираната норма да бъдат отменена.

По отношение приложението на материалния закон съдът съобрази следното:

Чрез законовата делегация на чл.56 ал.2 от ЗУТ законодателят е предоставил в компетентността на общинските съвети да определят с наредба реда, по който да се издава разрешението за поставяне на преместваемите обекти по чл.56 ал.1. По този ред се издават и разрешенията за поставяне на рекламни, информационни и монументално- декоративни елементи (чл.57 ал.1 от ЗУТ). На това основание е приета и Наредбата за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия.

Както е посочено и по-горе протестираната норма от тази наредба регламентира, че компетентните общински органи могат да откажат разполагането на рекламно-информационни елементи в случаите, когато заявителят е нарушавал системно и грубо изискванията на тази наредба или сключените с Общината договори при или по повод разполагането на други РИЕ.

Закона за устройство на територията има за цел да урегулира юридически обществените отношения във връзка с устройството на територията, в това число и реда и условията за разполагане на преместваеми обекти в имоти-частна, общинска и държавна собственост, като такива обекти се явяват и голяма част от рекламните съоръжения. Според настоящия състав, изискването въведено в местната наредба, заявителят да не е нарушавал системно и грубо изискванията на наредбата или сключени с общината договори, няма законова опора в Закона за устройство на територията и не е сред целите на този закон. Разпоредбата, посочена като правно основание за приемане на наредбата, не съдържа такива изисквания, поради което и на това основание протестираната норма на чл.30 ал.1 т.2 от Наредбата за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия се явява незаконосъобразна, като противоречаща на норма от по-висок ранг. Наредбите, като вторични, производни нормативни актове, не могат да установяват изисквания, каквито законът не предвижда. В случая, с подзаконова разпоредба е въведено ограничение за определен кръг лица да ползват предоставяните от общината услуги (конкретно издаване на разрешение за поставяне на рекламно съоръжение). Такива ограничения липсват както в ЗУТ, така и в друг закон. По този начин Общинският съвет е създал първична правна уредба, каквото право не притежава. Излязъл е извън предоставеното му с чл.56 ал.2 от ЗУТ правомощие да уреди единствено реда (процедурата), по която ще се издават разрешенията за поставяне на обектите по чл.56 ал.2 и чл.57 ал.1 от ЗУТ.

Основателен е и довода в протеста, че разпоредбата от местната наредба е в противоречие и с норми на ЗОАРАКСД, доколкото с предвидените в нея изисквания към субектите се създават ограничения и се въвеждат тежести при административното регулиране и административния контрол. Целта, която въвежда чл.1 ал.2 от този закон, е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление. Предвиденото ограничение в местната наредба надвишава обществено оправданите граници, тъй като въвежда тежести, които не са необходими за постигане на законовите цели по чл.2 от ЗОАРАКСД за защита на националната сигурност, обществения ред, личните и имуществени права на граждани и юридически лица или околната среда. В подкрепа на последното е и нормата на чл.3 ал.3 от ЗОАРАКСД, съгласно която при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане целите на закона. Следва да се посочи още, че в местната наредба не е дадена легална дефиниция на понятията „системно нарушение“ и „грубо нарушение“, като липсата на яснота поставя желаещите за издаване на разрешение за поставяне на рекламно съоръжение в зависимост от субективната преценка на административния орган дали са извършени системни и груби нарушения или не, респективно да им се издаде или откаже издаването на исканото разрешение.

Протестираната норма е приета и в нарушение на чл.23 ал.2 във вр. с ал.1 от ЗОАРАКСД, съгласно който при нарушаване на нормативните изисквания контролиращият орган може да предпише мерки, а именно: да предпише мерки за отстраняване на нарушението в подходящ срок или да постанови премахване на извършеното в отклонение от нормативните изисквания; да ограничи, спре или отнеме лиценза; да забрани извършването на дейността до отстраняване нарушаването на нормативните изисквания, като определи подходящ срок; да забрани извършването на стопанска дейност, за която е установен регистрационен режим, като впише забраната в регистъра по чл. 15, ал. 1 и обезсили издаденото удостоверение; да даде ход на производство по налагане на административно наказание; да постанови други мерки, предвидени със закон, като тези мерки може да са уредени само със закон. В конкретния случай протестирана норма въвежда ограничение, което не е предвидено нито в ЗУТ, нито в друг закон.

Предвид изложеното, протестираната разпоредба е приета в нарушение на административно-производствените правила и при несъобразяване с материалния закон, поради което следва да бъде отменена.

При този изход на делото и предвид направеното искане за присъждане на разноски от протестиращия прокурор, на основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.

Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ чл.30 ал.1 т.2 от Наредбата за рекламната дейност на територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение №524/31.08.2006г., по Протокол №35/31.08.2006г. на Общински съвет Долна Митрополия.

ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да заплати в полза на Окръжна прокуратура Плевен направените по делото разноски в размер на 20лева (двадесет лева).

РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от същото да се изпрати на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от Общински съвет-Долна Митрополия се представят доказателства пред Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:1. 2.