Решение по Административно дело 319/2017г.

РЕШЕНИЕ

№ 341

гр. Плевен, 20.07.2017 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на двадесет и девети юни две хиляди и седемнадесета година в състав: Председател: Полина Богданова-Кучева

Членове: Катя Арабаджиева

Снежина Иванова

при секретар Цветанка Дачева и с участието на Йорданка Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 319 по описа на съда за 2017 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния кодекс във вр. с чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация.

Административното дело е образувано въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен, против чл.4, ал.1, т.4 и т.5, чл.32, ал.1 и чл.34, ал.2, т.6 от Наредба №24 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър , приета с решение №260/30.01.2009 год. на Общински съвет-град Искър.

В протеста се сочи, че протестираните норми противоречат на нормативни актове от по-висока степен. Първата оспорена норма на чл.4, ал.1,т.4 и т.5 от Наредба №24 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги се сочи, че противоречи на чл.8, т.1 от ЗМДТ, която точно и ясно посочва принципите при определяне на размера на таксите в общината. Разпоредбата на чл.32, ал.1 от Наредбата се твърди, че противоречи на Закона за тютюна и тютюневите и свързаните с тях изделия, тъй като местната норма определя такса в размер на 20 лева за издаване на разрешително от общината за търговия по чл.30, ал.1 от ЗТТИ. Друга разпоредба, която според протестиращия прокурор противоречи на ЗМДТ е чл.34, ал.2, т.6, с която се освобождават от заплащане на такса за регистрация собствениците на ловни кучета. Сочи се, че тази разпоредба противоречи на чл.116, ал.2 на раздел осем от ЗМДТ. В заключение се моли съда да отмени протестираните разпоредби.

В съдебно заседание протестиращият прокурор не се явява и не се представлява и не изразява становище по съществото на спора.

Ответникът – Общински съвет Искър се представлява в съдебно заседание от юрисконсулт Ц., която изразява становище за основателност на подадения протест.

Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че с оглед събраните по делото доказателства следва да бъде уважен протестът като основателен, поради противоречие на протестираните разпоредби с разпоредби от Закон за местните данъци и такси и Закон за тютюна и тютюневите изделия.

Административен съд, гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от фактическа страна:

С предложение рег.№06-01-3/15.01.2009 год. год., постъпило в ОбС с вх.№8/15.01.2009 год. на л.95 и сл. от делото, Кметът на Община Искър е предложил на Общински съвет-Искър да бъде отменена Наредба №13 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър и да бъде приета нова Наредба. Изложени са мотиви, че промените в различни нормативни актове обуславят приемането на изцяло нова Наредба. На л.112 и сл. от делото са приложени становища от : ПК по образование, култура и спорт, която е дала съгласие за обсъждане на предложените Наредби; ПК по бюджет и финанси, транспорт и търговия, която е подкрепила предложението; ПК по здравеопазване и околна среда, която е приела предложеното решение; ПК „Инвестиционна политика и евроинтеграция, законност и ред, работа с правителствени и неправителствени организации“, която е взела решение да предложи на ОС да отмени старата и да приеме нова Наредба; ПК по УТБПЗСС, която е изразила съгласие с предложението за решение. Предложението за отмяна на Наредба №13 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър и приемане на Наредба №24 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър е разгледана на заседание на ОбС-Искър и е приета с решение №260/30.01.2009 год.(л.150) , като за същата са гласували присъствалите на заседанието 13 общински съветници (л.151) от общо 13 общински съветници (л.165), от които „за” -12, „против”-0 и „въздържали се”-1. Гласуването е било поименно и е отразено в самото взето решение . Впоследствие, приетата Наредба е изменяна и допълвана, но измененията не засягат протестираните норми на Наредбата.

Текстовете на протестираните разпоредби от Наредбата гласят, както следва:

- чл.4, ал.1, т.4 и т.5: „Размерът на местните такси и цени на услуги се определя при спазване на следните принципи: т.4.ефективно разпределение на общински ресурси чрез определяне на такси и цени на услуги, т.5.насърчаване на частния сектор в предоставянето на регламентираните в Наредбата услуги”;

- чл.32, ал.1: „За издаване на разрешение за търговия по чл.30, ал.1 от Закона за тютюна и тютюневите изделия се заплаща такса в размер на 20,00 лева”

- чл.34, ал.2, т.6: “Освобождават се от такса собствениците на: т.6 ловни кучета“, имайки предвид годишна такса за притежаване на куче.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.43/30.05.2017 год. на "Държавен вестник" и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл.4, ал.1, т.4 и т.5, чл.32, ал.1 и чл.34, ал.2, т.6 от Наредбата. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър.

Съобразно чл. 187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Според чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети през 2009 г. и конкретно те не са изменяни с последващите изменения на Наредбата, следва да се съобрази съответствието им със закона към момента на приемането им, а именно към януари 2009 г.

Наредбата е издадена от компетентен орган. Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Искър решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на наредби. Наред с това съгласно чл.21, ал.1, т.7 от ЗМСМА, на Общински съвет е предоставено правото да определя размера на местните такси, като в изпълнение на правомощията си приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Конкретно правото на ОС да определя размера на таксите е регламентирано в чл.9 от ЗМДТ, според която норма ОС приема Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, каквато хипотеза е налице в случая.

От протокола за проведеното заседание, на което е приета Наредбата, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват всички тринадесет общински съветници, като приемането на наредбата е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА (12 от 13).

При приемане на Наредбата са спазени визираните в чл.75, ал.3 и ал.4 от АПК специални изисквания за форма-посочен е видът на акта (Наредба), органът, който го е приел (Общински съвет) и е отразен главния му предмет- Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър, посочено е правното основание за издаване на наредбата в §3 от ПЗР на същата, а именно-чл.9 от ЗМДТ. Съгласно изискването на чл.77 от АПК, Наредбата следва да бъде приета след проведена дискусия, на която са представени предложението, становищата и предложенията на комисиите. Видно от протокола от обсъжданията на л.131 единствено Т.В. е заявил лаконично, че следва да се приеме новата Наредба, за да „влезе в тон“ с новите нормативни изисквания, Панирски е направил възражение да отпаднат т.1,3,5 и 6 от чл.34, но това не е прието. Доколкото и в самото предложение на кмета на общината (доклад по смисъла на ЗНА) са посочени единствено причините, които налагат приемането на изцяло нова Наредба, не и целите, които се поставят и очакваните резултати във връзка с приемането на такава, последната не отговаря на нормативните изисквания на чл.77 от АПК и чл.28, ал.2 от ЗНА.

Съобразно разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА в приложимата към датата на приемане на Наредбата (2009 год.) редакция ( ДВ, бр. 46 от 2007 г.), преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая изобщо липсват доказателства по преписката предложението на кмета на общината да е публикувано на Интернет-страницата на същата. Предвид че такива доказателства липсват, съдът приема, че съответните процедури по приемането на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12, ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26, ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. След като посочените по-горе изисквания на закона не са били спазени, е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание на отмяна на протестираните норми.

Проектът за Наредба е бил обсъден в постоянните комисии на ОбС по образование, култура и спорт; по бюджет и финанси, транспорт и търговия; по здравеопазване и околна среда; „Инвестиционна политика и евроинтеграция, законност и ред, работа с правителствени и неправителствени организации“; по УТБПЗСС, като всички комисии са дали положително становище по приемането проекта за нова Наредба, след като са обсъдили проекта.

По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата Наредба по някой от предвидените от закона начини, нито се твърди такова да е извършено. Според чл. 5, ал.5 от Конституцията на РБ всички нормативни актове се публикуват . Те влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Това правило е конкретизирано в чл. 78, ал.3 АПК и чл.37, ал.3 от ЗНА - нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. В същия смисъл е и разпоредбата на чл.22, ал.2 от ЗМСМА -актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал. 1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл. 21, ал. 3. Оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласява по същия ред. Актовете на общинския съвет се обнародват в "Държавен вестник", когато това е предвидено със закон. Публикуването или обнародването, който израз е употребен в чл. 37, ал.3 от ЗНА се употребяват в смисъл "давам гласност чрез печата, обявявам, довеждам нещо до всеобщо знание”. Следователно изразената в чл. 5, ал.5 от Конституцията и в чл. 37, ал.3 от ЗНА, отнасяща се до нормативните актове на общинските съвети воля на законодателя е да се довеждат до знанието на гражданите на територията на общината приетите от общинските съвети нормативни актове. Публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие. Съгласно чл. 5, ал.5. изр. второ от Конституцията нормативните актове влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Формата на нормативния административен акт е външно изразяване на съдържащото се в него волеизявление. Чрез обнародването на нормативния административния акт не се изразяват съдържащите се в него волеизявления, а те се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от предписаната от конституцията и от закона за нормативните актове - чл. 37, ал.3 процедура по издаването на нормативни административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е съществено нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Затова необнародването на нормативен административен акт на Общински съвет е порок по смисъла на чл. 146, т.3 от АПК - нарушени са съществено административно производствените правила по издаването му. Необнародваният нормативен административен акт не поражда целеното с неговото издаване правно действие. Но приложен необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова в този случай допуснатото нарушение на административно производствените правила за издаването му - липсата на обнародване е особено съществено и такъв нормативен административен акт е незаконосъобразен. На това основание оспорените текстове от Наредбата следва да бъдат отменени.

Оспорените текстове не са съобразени и с приложимия материален закон.

Първата от протестираните разпоредби на Наредбата гласи, както следва: чл.4, ал.1, т.4 и т.5: „Размерът на местните такси и цени на услуги се определя при спазване на следните принципи: т.4.ефективно разпределение на общински ресурси чрез определяне на такси и цени на услуги, т.5.насърчаване на частния сектор в предоставянето на регламентираните в Наредбата услуги”. ЗМДТ изрично сочи, че Общинският съвет приема Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, като видовете такси, които могат да бъдат събирани, са изрично и лимитативно изброени в закона съгласно чл.6, ал.1 от ЗМДТ, а принципите относно определянето размерите им са уредени в нормите на чл.7 и чл.8 от ЗМДТ. Съгласно чл.8 от ЗМДТ, Общинският съвет определя размера на таксите при спазване на следните принципи:

1. възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата;

2. създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество;

3. постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси. Съдът намира, че принципите, които следва да съблюдават общинските съвети при определяне размера на местните такси, са посочени изчерпателно именно в чл.8, ал.1 от ЗМДТ, поради което не могат да се въвеждат нови, несъществуващи в нормативния акт от по-висока степен. Т.е. в процесния случай с т.4 и т.5 на местната наредба недопустимо е разширен кръга от принципи, които законът определя да бъдат спазени при определянето на размера на местните такси и цени на услуги в общината. Съгласно чл.76 ал.3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Разпоредбата на чл.75, ал.2 от АПК предвижда, че нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Тези норми са идентични с тези на чл.2, чл.3, ал.1, чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА, като прогласяват забраната да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен. Следователно както ЗМДТ, така и ЗНА и ЗМСМА не допускат с подзаконов нормативен акт на общински съвет да се дописват и други принципи, определящи размера на местните такси и цени на услуги, освен изрично посочените в закона. Нормата следва да се прилага само съобразно изричното й съдържание и без да се тълкува разширително. Ето защо протестираните текстове на чл.4, ал.1, т.4 и т.5 от Наредбата са материално незаконосъобразни и следва да бъдат отменени.

Вторият оспорен текст на чл.32, ал.1 гласи: „За издаване на разрешение за търговия по чл.30, ал.1 от Закона за тютюна и тютюневите изделия се заплаща такса в размер на 20,00 лева”. Тази разпоредба е била съобразена с разпоредбата на чл. 113, ал.1 от ЗМДТ (изм. - ДВ, бр. 105 от 2008 г., в сила от 1.01.2009 г.), съгласно който за издаване на разрешение за търговия по чл. 30, ал. 1 от Закона за тютюна и тютюневите изделия се заплаща такса в размер, определен от общинския съвет, като размерът на таксата се определя въз основа на разходите, извършвани от общината за обработката на документите. Нормата на чл. 113, ал.1 от ЗМДТ обаче е отменена с изменение на ЗМДТ - ДВ, бр.95/2009 г., в сила от 01.12.2009 г., т.е. след отмяната на тази норма не съществува законово основание, въз основа на което в Наредбата за определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията на Община Искър да е предвидено заплащане на такса за издаване на разрешение за търговия с тютюн, тютюневи и свързаните с тях изделия. Следва да се посочи също, че заплащането на такава такса не е предвидено и в разпоредбата на чл. 30, ал.1 от Закона за тютюна, тютюневи и свързаните с тях изделия. С оглед на това, настоящият съдебен състав намира, че оспорената разпоредба е незаконосъобразна и следва да бъде отменена.

Третият оспорен текст на чл.34, ал.2, т.6от Наредбата има следното съдържание: “Освобождават се от такса собствениците на: т.6 ловни кучета“, имайки предвид годишна такса за притежаване на куче. Съгласно чл.116, ал.1 от ЗМДТ, за притежаване на куче собственикът заплаща годишна такса в общината, на чиято територия е постоянният му адрес/седалище, като ал.2 определя, че се освобождават от такса собствениците на кучета по чл.175 ал.2 от Закона за ветеринарномедицинската дейност Според тази норма, в редакцията й към момента на приемане на местната наредба – 2009, т.6 е била със съдържание, че се освобождават от такса собствениците на ловни кучета. С ДВ бр.14 от 2016г., в сила от 19.02.2016г., т.6 на чл.175, ал.2 е изменена и има съдържание, че се освобождават от такса собствениците на кучета, които придружават или охраняват селскостопански животни, които се отглеждат в регистриран животновъден обект. Следователно, след влизане в сила на изменението на чл.175 ал.2 т.6 от Закона за ветеринарномедицинската дейност, собствениците на ловни кучета вече не са измежду освободени от заплащането на такса. Поради това, макар към момента на приемането на местната наредба през 2009г. текстът на чл.34, ал.2, т.6 от същата да е бил в съответствие с разпоредбите на чл.116, ал.2 от ЗМДТ и чл. 175, ал.2, т.6 от ЗВМД, от 19.02.2016г. насетне тя е в противоречие с последната и като такава, следва да бъде отменена.

С оглед на изложеното, протестираните разпоредби са приети в нарушение на административно производствените правила и материалния закон и следва да бъдат отменени.

Воден от изложените мотиви и на основание чл.172, ал. 2, предл. второ АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен тричленен състав

РЕШИ:

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.4, ал.1, т.4 и т.5, чл.32, ал.1 и чл.34, ал.2, т.6 от Наредба №24 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Искър , приета с решение №260/30.01.2009 год. на Общински съвет-град Искър.

Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Искър за обнародване, като се представят доказателства пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.

Преписи от решението да се изпратят на страните.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.