РЕШЕНИЕ
№ 223
гр. Плевен, 7 Юни 2017 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на дванадесети май две хиляди и седемнадесета година
в състав: Председател: Елка Братоева
Членове: Цветелина Кънева
Катя
Арабаджиева
при
секретар Ц.Д. и с участието на Иван Шарков – прокурор при Окръжна
прокуратура – Плевен, разгледа
докладваното от съдия Арабаджиева административно
дело № 17 по
описа на съда за 2017 г. и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/
във вр. с чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/.
Образувано е въз основа на протест от прокурор в
Окръжна прокуратура-Плевен, против чл.44, ал.1 и ал.3 от Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Долна
Митрополия
/Наредбата/, приета с решение
№234/23.02.2005 год. на Общински съвет /ОбС/ Долна Митрополия.
В протеста се сочи, че протестираните норми противоречат на чл.35 от
Закона за общинската собственост /ЗОС/ и по този начин се явяват
незаконосъобразни. Протестираните норми предвиждат, че продажба на нежилищни
имоти /земя/ – частна общинска собственост, се извършва от кмета на общината
без търг или конкурс на физически или юридически лица, собственици на законно
построена върху нея сграда или придобили право на строеж върху общинска
земя-урегулиран поземлен имот, а според ал.3 на същия текст права по ал.1 имат
и лица, придобили право на строеж върху общинска земя за построяване на
жилищна, вилна или друг вид сграда. Сочи се още, че протестираните разпоредби
противоречат на чл.75, ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 и чл.15 от Закон за нормативните
актове и чл.35 от ЗОС. Според последната
разпоредба продажбата на имоти и
вещи-частна общинска собственост, се извършва след решение на общинския съвет
от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс, а
според ал.3 на същия текст продажба на земя-частна общинска собственост на
собственика на законно построена върху нея сграда се извършва от кмета на
общината без търг или конкурс по ред, определен в Наредба. В заключение се моли
за отмяна на протестираните текстове от Наредбата.
В съдебно заседание протестиращият прокурор Иван
Шарков се
явява лично и поддържа протеста на заявените в него основания, моли за отмяна
на протестираните текстове от Наредбата, претендира присъждане на направените
по делото разноски в размер на 20 лева.
Ответникът по протеста – Общински съвет Долна
Митрополия се представлява от адв. В.Д. *** с пълномощно на л. 86 от делото. Счита
протеста за неоснователен, като моли за
присъждане на разноски. Счита протеста за неоснователен, тъй като липсва противоречие
на протестираните текстове на Наредбата с чл.35 от ЗОС, с оглед разпоредбата на
чл.42 от Наредбата, в който е предвидено, че продажбата на недвижими нежилищни
имоти-частна общинска собственост се извършва след решение на Общинския съвет
със заповед на кмета на общината след провеждане на търг или конкурс.
Административен съд Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на
приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от
фактическа страна:
С предложение изх.№923/15.02.2005 год.,
постъпило в ОбС с вх.№ 476/15.02.2005 г. /л.10 от делото/ Кметът на Община
Долна Митрополия е предложил на Общински съвет-Долна Митрополия на основание чл. 21, ал.1,
т.8 от ЗМСМА и чл.8, ал.2 от ЗОС да бъде приета нова Наредба за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Долна
Митрополия. Като основание е посочен
публикуваният в ДВ, бр.101/16.11.2004 год. Закон за изменение и допълнение на
ЗОС, съгласно §78 на който в тримесечен
срок ОС следва да приемат изменение и допълнения на Наредбите по прилагане на
закона.
По делото не са налице доказателства така
направеното предложение за приемане на нова Наредба да е било разгледано и
обсъдено от постоянни комисии към ОбС, нито да е публикувано по начин, по който
да стане обществено достояние. Приложените на л.12-35 протоколи от заседания на
постоянни комисии на ОбС касаят период след приемане на Наредбата (протоколи от
28.06.2005 год., 12.07.2005 год. и 18.07.2005 год.). Единствено приложеният на
л.л.24-26 протокол от заседание на Постоянната комисия по образование, култура
и вероизповедание е от 22.02.2005 год. – един ден преди приемане на Наредбата,
но в него не се съдържа обсъждане и гласуване на решение по повод предложението
за приемане на нова Наредба.
В придружителното писмо /л.9/, с което преписката
по приемане на Наредбата е изпратена в съда се изразява становище, че
кореспонденцията, свързана с публикуване и разглеждане на Проект на Наредба за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Долна
Митрополия е унищожена с Акт за унищожаване на неценни документи с изтекъл срок
на съхранение от 21.12.2012 год., като е приложен на л.61-64 от делото и самият
акт за унищожаване, но в неговото съдържание съдът не констатира да е вписано
унищожаване на документи, свързани с обсъждане, приемане и публикуване на
каквито и да е Наредби на общински съвет – Долна Митрополия, в т.ч. на
Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в
община Долна Митрополия. Единствено под №31 се съдържа отбелязване за унищожаване
на документи във връзка с управление на общинската собственост, но те са
свързани с кореспонденция с граждани, фирми, учреждения и организации, а не със
законодателната дейност на общинския съвет и помощната дейност на неговите комисии.
Наредбата за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество в община Долна Митрополия е приета с Решение
№234 по протокол №16 от 23.02.2005 г. на ОбС (л.л.36-41), като за същата са
гласували 21 от присъстващите на заседанието 21 общински съветника, при общ
брой на общинските съветници 21.
Текстовете на протестираните разпоредби от
Наредбата гласят, както следва: чл.44, ал.1:„Продажбата на нежилищни
имоти-частна общинска собственост се извършва от кмета на общината без търг или
конкурс на физически и юридически лица, собственици на законно построена сграда
или придобили право на строеж върху общинска земя-урегулиран поземлен имот.”;
чл.44, ал.3: „Правата по ал.1 имат и лицата, придобили право на строеж върху
общинска земя за построяване на жилищна, вилна или друг вид сграда”.
При така установеното от фактическа страна,
съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1
и ал.2 от АПК
във вр. с чл. 188 от
АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.14/2017 г. на
"Държавен вестник" – л.80 от делото, и в сайта на Върховен
административен съд /л.128/, както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен /л.л.96-98/. По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл. 189, ал.2
от АПК.
Наредбата за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество в община Долна Митрополия е подзаконов
нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет
като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в
настоящето производство са разпоредбите на чл.44, ал.1 и ал.3 от Наредбата. Като
самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е
регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната
община. Съгласно чл. 186, ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5
от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1,
т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г.
на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава
процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредбата за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество в община Долна Митрополия
Съобразно чл. 187, ал.1
от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е
резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е
основателен.
Според чл. 168, ал.1
от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от
АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията,
посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните
доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на
Наредбата на всички основания по чл. 146 от
АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети през 2005 г., следва
да се съобрази съответствието им със закона към момента на приемането им, а
именно към 23.02.2005 г.
Общинският съвет като
орган на местно самоуправление на територията на Община Долна Митрополия решава
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 от
ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава
административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата
на наредби.
От протокола за
проведеното заседание, на което е приета Наредбата, се установява
наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА –
присъстват повече от половината общински съветници, като приемането на
наредбата е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите
съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА.
Съществено е нарушена процедурата по приемане
на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на чл. 2а от ЗНА
(отм., но действащ по време на приемането на наредбата), аналогична на сега
действащата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от
ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на
заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие
по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в месечен
срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е спазен.
Не са представени никакви доказателства за спазването на това задължение.
Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на наредбата е
направено на 15.02.2005 г., а решението на ОбС, с което е приета, е от
23.02.2005 г. – само 8 дни по-късно, явно едномесечният срок не е спазен, дори да е било извършено
някакво публикуване, каквото се твърди, че е извършено, но за каквото
доказателства не са представени. По тези причини съдът приема, че наредбата
въобще не е била подложена на обществено обсъждане в определения от закона
срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната й като
приета в нарушение на административно производствените правила. В този смисъл е
и съдебната практика – например Решение
№ 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8635/2013 г.
С оглед липсата на обсъждания на проекта за
наредба в постоянните комисии на ОбС са нарушени разпоредбите на Правилника за организацията
и дейността на Общински съвет – Долна Митрополия, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация /правилникът е приобщен на
л.л.102-126/. Нарушена е разпоредбата на чл.62,
ал.2 от правилника, доколкото в дневния ред на заседанието на
ОбС могат да бъдат включени само материали, по които са приети становища на
комисиите на общинския съвет. Задължението за обсъждане на проектите в
постоянна комисия /комисии/ произтича от чл.чл.92-95 от Правилника. С оглед
липсата на доказателства за обсъждания в поне една постоянна комисия са
нарушени приетите от самия ОбС правила, по които се развива неговата
нормотворческа дейност.
Твърденията за унищожаване на кореспонденция,
свързана с публикуване и разглеждане на проекта за наредба, с оглед на факта,
че същата наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето - до нейната
отмяна, не са извинителни, поради което нейният автор – общинският съвет,
следва да приобщи към преписката и да съхранява през цялото време на действие
на наредбата доказателствата за публикуването на проекта за обществено
обсъждане, както и за обсъждането и приемането от ОбС. Именно въз основа на
тези доказателства съдът следва да постанови своето решение. Предвид че такива доказателства
липсват, съдът приема, че съответните
процедури по приемането на наредбата не са били спазени.
Оспорените тестове не са съобразени и с
приложимия материален закон.
Член 35 от ЗОС към датата на приемане на
наредбата е имал пет алинеи със следното съдържание: ал.1
„Продажба на имоти
и вещи - частна общинска собственост, се извършва след решение на общинския
съвет от кмета на общината чрез
търг или конкурс.“ ; ал.2 „Продажба на земя - частна общинска
собственост, на собственика на законно построена върху нея сграда се извършва
от кмета на общината без търг или конкурс по ред,
определен в наредбата по чл. 8, ал. 2.“ ; ал.3 „Когато
лицата, на които може да се извърши продажба, са определени в закон, продажбата
се извършва без търг или конкурс по ред, определен в наредбата по чл. 8, ал. 2.“
; ал.4 „Дарение на имот - частна общинска собственост, се извършва след решение
на общинския съвет, прието с мнозинство три четвърти от общия брой на съветниците.“;
ал.5 „Въз основа на резултатите от търга или конкурса, съответно – на решението
на общинския съвет, кметът на общината издава заповед и сключва договор.“
Видно от чл.35, ал.1 ЗОС в приложимата редакция,
продажбата на имоти и вещи - общинска собственост, се извършва след решение на общинския съвет от кмета
на общината чрез търг или конкурс. От това общо правило на
ал.1 има изключения, като земята – общинска собственост, на която е построена
законно сграда, се продава на собственика на сградата без търг или конкурс по
ред, определен именно с наредба по чл.8, ал.2 от ЗОС, каквато наредба е
процесната. Следва да се посочи обаче, че разпоредбите на чл.44, ал.1 и ал.3 от
Наредбата не отговарят на изискванията на изключението по чл.35, ал.2 ЗОС в
приложимата редакция. Тези разпоредби на наредбата са написани по такъв начин,
че въз основа на тях без търг или конкурс може да се закупи не само земята, на
която е построена законна сграда от собственика на последната, но и какъвто и
да общински имот или вещ от същото лице, стига да притежава законно построена
сграда на общинска земя. Вярно е, че съгласно чл.42 от наредбата покупката на вещи
и имоти става само след търг или конкурс, като по този начин чл.44, ал.1 и ал.3
явно му противоречат. Възможно е ОбС да е имал предвид, че по този ред - на чл.44, ал.1 и ал.3 се закупува само
земята, на която е построена законна сграда, от собственика на последната, но
не е изразил това по начин, съответстващ на чл.35, ал.2 ЗОС, а е приел нещо
различно, което напълно противоречи на закона. Следва да се има предвид, че в разпоредбата
на чл.44, ал.2 от Наредбата /която не е протестирана/ изрично е уреден въпросът
за покупката на общинската земя, на която е построена сградата, поради което
явно в хипотезите на ал.1 и ал.3 от чл.44 се има предвид нещо различно. Освен
това ЗОС дава възможност да се закупи земята само когато вече е построена
законна сграда, но не и при налично право на строеж, когато сградата още не е построена.
Такава възможност е дадена с ал.1 и ал.3 по отношение на лица, притежаващи
право на строеж, но все още непритежаващи законно построена
сграда на общинска земя, каквато възможност чл.35, ал.2 ЗОС не дава. Следователно
разпоредбите на чл.44, ал.1 и ал.3 от наредбата противоречат и на материалния
закон.
За пълнота съдът отбелязва, че ОбС съгласно
чл.35 ЗОС не само е имал право, но е и бил длъжен да приеме ред, по който
собственикът на законно построена сграда на общинска земя да може без търг или
конкурс да закупи земята, на която е построена неговата сграда. Това обаче
следва да стане по начин, който не допуска същото лице да придобива други вещи
или имоти без търг или конкурс. Възможностите за покупка на земята също така
следва да се отнасят само до лице, притежаващо вече построена сграда, но не и
до лице, което притежава право на строеж, което все още не е осъществено
/строежът не е реализиран/. В същия смисъл е и действащата понастоящем
разпоредба на чл.35, ал.3 /предишна ал.2/ от ЗОС.
С оглед на изложеното, протестираните
разпоредби са приети в нарушение на административно производствените правила и
материалния закон и следва да бъдат отменени.
С оглед изхода на делото и искането на
протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна
такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ и на основание чл.143, ал.1
вр. чл.196 от АПК Община Долна Митрополия следва да заплати на Окръжна
прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.
Воден от изложените мотиви и на основание
чл.172, ал. 2, предл. второ АПК, Административен съд – Плевен,
първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ чл.44,
ал.1 и ал.3 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество в община Долна Митрополия, приета с решение №234/23.02.2005
год. на Общински съвет Долна Митрополия.
ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да плати в
полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лева разноски по делото.
Решението подлежи на оспорване с касационна
жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от съобщаването му на
страните.
След
влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински
съвет-Долна Митрополия за обнародване по начина, по който е обнародвана
наредбата, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен
за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.