РЕШЕНИЕ № 476
гр. Плевен 31 Октомври
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на четиринадесети октомври две хиляди
и шестнадесета
година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЮЛИЯ ДАНЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕЛКА БРАТОЕВА
КАТЯ АРАБАДЖИЕВА
при секретар Ц.Д. и с участието на Йорданка
Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 634 по описа на съда за
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/ във вр. с чл.21, ал.2 от Закона
за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е по протест на
Прокурор при Окръжна прокуратура-Плевен срещу чл.4, ал.1, т.3 и т.4 и чл.26, ал.1
и ал.2, т.2 и т.4 от
Наредба за търговската дейност на
територията на Община Долна Митрополия /Наредбата/, приета с Решение №70 от 21.04.2004 г. на Общински съвет /ОбС/
Долна Митрополия, изменена с решение №142 от 30.05.2008 г. на ОбС Долна
Митрополия.
В протеста се сочи, че
посочените
разпоредби на Наредбата, с които се изискват заверени копия от документ за
липса на данъчни задължения и документ за липса на задължения към общината,
както и че искането за разрешение на търговия на открито се извършва чрез
подаване на молба, към която се прилага и акт за собственост на терена или
нотариално заверен документ за съгласие на собственика и удостоверение за липса
на финансови задължения към общината, се явяват незаконосъобразни поради
противоречие с чл.72 и чл.79 от Закона за местните данъци
и такси /ЗМДТ/. Същите
разпоредби противоречат и на чл.75, ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 и чл.15 от Закона за нормативните
актове /ЗНА/. Сочи, че съгласно чл.72 от ЗМДТ таксата се заплаща
за ползване на тротоари, площади, улични платна, места, върху които са
организирани пазари /открити и покрити/, тържища, панаири, както и терени с
друго предназначение, които са общинска собственост, а съгласно чл.79, ал.1 от
с.з., таксите се плащат при издаване на разрешението за посочения в него период.
Смята разпоредбите за императивни и от тях прави извода, че за реализирането на
посочените дейности се изисква само и единствено заплащане на такса, но не и
останалите условия, посочени в оспорените разпоредби. Такива ограничения не съществуват
нито в ЗМДТ, нито в друг закон, поради което са незаконосъобразни. В заключение предлага протестираните норми да бъдат отменени.
В съдебно заседание протестиращият прокурор И.Ш. се явява лично и
поддържа протеста на заявените в него основания.
Ответникът – Общински съвет Долна Митрополия се
представлява от адв. В.Д. *** с пълномощно на л. 303 от делото. Счита протеста
за неоснователен, като твърди липса на противоречие
на чл.4 ал.1 т.3 и т.4 и чл.26 ал.1 и ал.2 т.2 и т.4 от Наредба за търговската
дейност на територията на община Долна Митрополия с чл.72 и 79 от ЗМДТ. Според
ответника цитираните разпоредби на ЗМДТ не са императивни, оспорената
разпоредба ги доразвива, а издаването на удостоверение е метод за повишаване
събираемостта на данъците и има възпитаващ ефект. Счита, че правилно наредбата
въвежда и задължение за представяне на акт за собственост или нотариална
заверка от собственика за дейност в чужд терен, тъй като това регулира
възможността за извършване на търговска дейност без съгласието на собственика.
Представителят на Окръжна
прокуратура – Плевен дава заключение, че с оглед събраните по делото
доказателства следва да бъде уважен
протестът. Моли да
се обяви нищожност на разпоредбите
на чл.4 ал.1 т.3 и т.4 и чл.26 ал.1 и ал.2 т.2 и т.4 от Наредба за търговската
дейност на територията на община Долна Митрополия, приета с Решение № 70 от
21.04.2004 г. на Общински съвет – Долна Митрополия, изменена с Решение № 142 от
30.05.2008 г. Счита, че тези разпоредби противоречат на разпоредбите на чл.72 и
чл.79 от ЗМДТ, т.к. с тях се въвежда допълнителна тежест. Събирането на
задължения от страна на общината трябва да бъде в рамките на закона. След като
в закона няма такива тежести, не може да се въвеждат с подзаконов нормативен
акт. Сочи, че законът е актът с по-голяма тежест.
Административен съд, гр. Плевен, първоинстанционен
тричленен състав, като се запозна със становищата на страните и въз основа на
приобщените по делото доказателства и закона, намира за установено следното от
фактическа страна:
Наредбата за търговската дейност на територията на
Община Долна Митрополия е приета с Решение №70 по протокол №6 от 21.04.2004 г.
на ОбС /л.л.25-49/, като за същата са гласували 19 от присъстващите на
заседанието 19 общински съветника, при общ брой на общинските съветници 21.
С предложение изх.№3562/22.05.2008 г., постъпило
в ОбС с вх.№ 209/22.05.2008 г. /л.69 и сл./ Кметът на Община Долна Митрополия е
предложил на Общински съвет-Долна Митрополия на основание чл. 21, ал.1,
т.23 от ЗМСМА да бъде прието изменение и допълнение към Наредбата. По делото не са налице доказателства така
направеното предложение за изменение и допълнение да е било разгледано и
обсъдено от постоянни комисии към ОбС, нито да е публикувано по начин, по който
да стане обществено достояние.
С Решение № 142 по Протокол № 8 от 30.05.2008 г. /л.л.79-116/, след
обсъждане на проекта за изменение на наредбата, Общински съвет-Долна Митрополия
е приел предложените изменения, като с тях е направена нова редакция на
наредбата в протестираната част, като чл.4, ал.1 вече гласи: “За извършване на
търговска дейност към уведомлението се прилагат заверени копия от: т.3 документ
за липса на данъчни задължения; т.4 документ за липса на задължения към община
Долна Митрополия”. Разпоредбата на чл.26, ал.1 е придобила вида: “Искането за
разрешение на търговия на открито пред търговски обекти се извършва чрез
подаване на молба от физическото или юридическото лице по утвърден образец. В
нея се посочват: размера на площта, която ще се ползва, местонахождението й и
асортимента на продаваните стоки.“ Разпоредбата на ал.2 гласи: “Към молбата се
прилагат копия от: т.2 акт за собственост на терена или нотариално заверен
документ за съгласие от собственика; т.4 удостоверение за липса на задължения
към общината”. На заседанието на ОбС са присъствали 20 общински съветника, при
общ брой на общинските съветници 21. Предложението за изменение в наредбата е
било т.5 от одобрения дневен ред, като при гласуване на предложените изменения 20
общински съветника са гласували “за”, не е имало против и въздържали се. След
приемането на измененията на Наредбата същите е разпоредено да бъдат поставени
на подходящи места пред сградите на кметствата /л.296/.
При така установеното от фактическа страна,
съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1
и ал.2 от АПК
във вр. с чл. 188 от
АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.68/2016 г. на
"Държавен вестник" /л.162 от делото/ и в сайта на Върховен
административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по
смисъла на чл. 189, ал.2
от АПК.
Наредбата за търговската дейност на
територията на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането
на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и
местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са
разпоредбите на чл.4, ал.1, т.3 и т.4 и чл.26, ал.1 и ал.2, т.2 и т.4 на
Наредбата. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред
съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК.
Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната
община. Съгласно чл. 186, ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5
от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1,
т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г.
на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава
процесуална легитимация за оспорване на норма от Наредбата за търговската
дейност на територията на Община Долна Митрополия.
Съобразно чл. 187, ал.1
от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е
резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е
основателен.
Според чл. 168, ал.1
от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от
АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията,
посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните
доказателства да провери законосъобразността на протестираните разпоредби на
Наредбата на всички основания по чл. 146 от
АПК. Доколкото оспорените разпоредби са приети през 2008 г., следва
да се съобрази съответствието им със закона към момента на приемането им, а
именно към 30.05.2008 г.
Редът за издаване на нормативни
административни актове е регламентиран в чл. 75-80 от АПК,
а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове
по аргумент от чл. 80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно
самоуправление на територията на Община Долна Митрополия, решава самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата
компетентност. По силата на чл. 76, ал.3
от АПК вр. чл. 8 от ЗНА
и чл. 21, ал.2
и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава
административни актове, сред които и нормативни административни актове под
формата на Наредби. От протокола за проведеното заседание за изменение на
наредбата, когато са приети протестираните разпоредби, се установява наличие на
изискващия се заседателен кворум - присъствали 20 общински съветници на
заседанието от 21 общ брой на общинските съветници. Предложението на вносителя –
кметът на общината, за изменение на наредбата е бил прието за разглеждане като
т.5 от дневния ред на заседанието, а решението е взето с 20 гласа
"за" от общо присъствали на гласуването и гласували по тази точка 20
общински съветници. С това е спазено изискването на чл. 27, ал. 3
от ЗМСМА, като за вземане на решението се изисква гласуване повече
от половината от общия брой общински съветници и не се изисква поименно
гласуване и не са приложими разпоредбите на чл. 27, ал. 4
и ал. 5 от
ЗМСМА.
От
доказателствата по делото се установява, че в противоречие с изискването на чл. 26, ал.2
от ЗНА /в действащата към 30.05.2008 г. редакция/, преди внасянето
на проекта за изменение на подзаконовия нормативен акт съставителят на проекта
не го е публикувал на интернет страницата на Община Долна Митрополия заедно с
мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица не е предоставен
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Не само не са
предоставени доказателства в тази насока, но видно от датите на предложението
до ОбС /22.05.2008 г./ и датата на приемането на решение №142 от ОбС /30.05.2008
г./ са изминали само 8 дни, поради което няма как дори предложението да е било публикувано,
да е спазен 14-дневния срок за предложения и становища по представения проект
за изменение на наредбата. В резултат на това не е дадена възможност на
заинтересованите лица да се запознаят със съдържанието на проекта за изменение
на подзаконов нормативен акт и съответно да изразят становище по него.
Разпоредбата на чл. 26, ал. 2
от ЗНА, приложим субсидиарно по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК,
създава императивни задължения за съставителя на проекта, с оглед гарантиране
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на
административните актове. Неспазването на чл. 77 от АПК
и чл. 26, ал. 2
от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи
се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал.
1 от АПК и чл. 15, ал. 1
от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването на
проекта е императивно предписано в закон, което не е било изпълнено от органа,
издал обжалвания подзаконов нормативен акт. (В този смисъл Решение № 3902 от
23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13674/2009 г., I о.).
Предмет на оспорване по делото обаче са само
текстовете на чл.4, ал.1, т.3 и т.4 и чл.26, ал.1 и ал.2, т.2 и т.4 от Наредбата,
поради което дори да се приеме, че целият изменителен нормативен акт е издаден
в противоречие със закона, съдът е обвързан от искането, отразено в протеста и
следва да се произнесе само по него. По същата причина не следва да се обсъжда
въпросът за първоначалната редакция на Наредбата, доколкото са оспорени само
новоприети през 2008 г. разпоредби.
Съгласно чл.4, ал.1, т.3 и т.4 за извършване
на търговска дейност към уведомлението се прилагат заверени копия на: 3.
документ за липса на данъчни задължения; 4. документ за липса на задължения към
община Долна Митрополия. Съгласно чл.26, ал.2, т.4 към молбата – искане за
търговия на открито се прилага 4. удостоверение за липса на задължения към
общината. Доколкото тези разпоредби изискват липса на задължения към общината,
респективно липса въобще на данъчни задължения, съдът намира, че следва да ги
обсъди заедно.
Съгласно чл. 76, ал.3
от АПК и чл. 8 от ЗНА
подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се
основават на нормативните актове от по-висока степен при уреждането на
обществени отношения от местно значение. Следователно, те трябва да третират
същите, само и единствено в рамките на допустимите граници, определени от по
висшия нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. С оспорените
текстове от наредбата Общинският съвет е създал нова и неуредена в по-високите
по степен нормативни актове предпоставка за извършване на общинска услуга –
липса на финансови задълженията към общината и/или липса на данъчни задължения.
В нормативните актове от по-горна степен, които уреждай детайлизираните с
Наредбата обществени отношения, не се съдържа подобно изискване за
предоставянето на разрешение на физически и юридически лица, извършващи търговска
дейност или търговия на открито пред търговския обект. По тези причини
разпоредбите на чл.4, ал.1, т.3 и т.4 и чл.26, ал.2, т.4 от Наредбата противоречат
и на материалния закон.
Извършването на търговска дейност върху терени-
общинска собственост, попада в приложното поле на Глава трета Раздел II от ЗМДТ
- Такси за ползване на пазари, тържища, тротоари, площади, улични платна,
панаири и терени с друго предназначение. В правните норми от този раздел –
чл. 72-
чл. 80 от
ЗМДТ не е делегирано на общинските съвети да преценят дали да
обвързват извършването на посочените услуги в зависимост от изпълнение на
финансовите задължения на съответното лице. По този начин Общинският съвет
противозаконно е предвидил други и в повече задължения от законово уредените.
За предоставянето на услугата, чл. 79, ал. 1
ЗМДТ предвижда, че за издаването на разрешението е предвидено
единствено плащане на дължимата такса.
По отношение на останалите оспорени разпоредби
съдът съобразява следното: чл.26, ал.1 предвижда, че “Искането за разрешение на
търговия на открито пред търговски обекти се извършва чрез подаване на молба от
физическото или юридическото лице по утвърден образец. В нея се посочват:
размера на площта, която ще се ползва, местонахождението й и асортимента на
продаваните стоки.” Последващата разпоредба на чл.26, ал.2, т.2 от Наредбата
изисква да се приложи към молбата-искане копие от акт за собственост на терена
или нотариално заверен документ за съгласие на собственика. Съдът приема, че
разпоредбата на чл.26, ал.2, т.2 във вр. ал.1 урежда хипотезата, когато терените
за търговия на открито не са общинска собственост. В тези случаи е налице
противоречие на ал.1 на чл.26 с материалния закон, доколкото търговецът за ползване
на собствен терен /или терен-собственост на трето лице, ползван на правно
основание/ следва съгласно Наредбата да иска разрешение, респективно да заплати
цена за правото на ползване, както за терен – общинска собственост. По тази причина
съдът намира, че разпоредбите на ал.1 и свързаната с нея ал.2, т.2 на чл.26 от
Наредбата следва да се отменят не само поради нарушение на административно
производствените правила /както е посочено по-горе/, но и поради противоречие с
материалния закон, доколкото съгласно чл.72 от ЗМДТ такса се дължи само за
ползване на имоти, които са общинска собственост.
Доводът на пълномощника на ответника, че с
нормите, предвиждащи представяне на удостоверения за липса на задължения, се
въвежда метод за повишаване на събираемостта на данъците и има възпитателен
ефект, е житейски оправдан с оглед обезпечаване финансовата стабилност на
общината, но е неоснователен, тъй като не е в правомощията на съответния
общински съвет да поставя извършването на търговска дейност, вкл. такава на открито,
в зависимост от факта дали лицето-молител има задължения към общината, след
като нормативен акт от по-висок ранг не регламентира такова изискване. По тази
причина разпоредбите, изискващи липса на задължения, противоречат на чл.3 ал.3
от ЗОАРАКСД /Закон за ограничаване на административното регулиране и
административния контрол върху стопанската дейност/, тъй като последната разпоредба
не позволява на административните органи и органите на местно самоуправление
при административно регулиране и административен контрол върху стопанската
дейност да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за
постигане целите на закона. Така поставеното предварително условие за
удостоверяване на липса на финансови задължения към общината/липса
на данъчни задължения, не е необходимо за постигане целите на закона, които са
да се улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като се ограничи до
обществено оправдани граници административното регулиране и административния
контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното
самоуправление. Така поставеното изискване не е в допустимите и необходими
граници, съгласно чл.1, ал.2 от ЗОАРАКСД, а е с цел обезпечаване събираемостта
на местните данъци и такси, както и на други задължения, което както се посочи
и по-горе е в противоречие с материалноправни норми от ЗМДТ. Тези норми са
императивни и не може да се приеме, че може да бъдат “доразвивани” с наредби на
ОбС. Нито с наредба може да се приравни ползването на общински имоти с такива,
които са собственост на търговеца или на трети лица, като за ползване на тези
имоти се заплаща същата такса на общината, както за терени – общинска
собственост.
Следва да се посочи, че не са налице основания
протестираните разпоредби да се прогласят за нищожни, както се иска от
представителя на прокуратурата в о.с.з. Същите следва да се отменят поради
приемането им при съществено нарушение на административно производствените
правила и поради противоречие с материалния закон.
Воден от изложените
мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен
тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.4,
ал.1, т.3 и т.4 и чл.26, ал.1 и ал.2, т.2 и т.4 от Наредба за търговската
дейност на територията на Община Долна Митрополия.
Решението може да се
оспори в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховен
административен съд.
Решението да се съобщи на
страните.
След влизане в сила на
съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Долна Митрополия за
обнародване по начина, по който е обнародвана наредбата, като се представят
доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това
задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.