РЕШЕНИЕ

№ 344

град Плевен, 13 Юли 2016 година

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд – Плевен – втори касационен състав, в съдебно заседание на пети юли две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ПОЛИНА БОГДАНОВА-КУЧЕВА

ЧЛЕНОВЕ:

1. ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА

2.СНЕЖИНА ИВАНОВА

 

при секретар Ц.Д.  и с участието на прокурор Иван Шарков изслуша докладваното от съдия-докладчика Снежина Иванова по касационно административно дело № 498/2016 г.

 

 

Производството е по чл.208 и сл. от АПК, във връзка с чл. 63 от ЗАНН.

Образувано е по касационна жалба на Изпълнителна агенция „Медицински одит“ – София /ИАМО/, чрез юрк.Я., срещу решение № 291 от 03.05.2016 г. на Районен съд – гр. Плевен /РС/, постановено по НАХД № 395/2016 г. по описа на съда, с твърдения, че решението на първоинстанционния съд е постановено в противоречие на материалния закон и при съществено нарушение на процесуални правила. Сочи, че административно наказателното производство е започнало със съставянето на АУАН от компетентно лице, в предписаната писмена форма и съдържащ всички изискуеми реквизити. Издаденото въз основа на него наказателно постановление /НП/ ясно и недвусмислено описва извършеното административно нарушение, законните разпоредби, които са били нарушени, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. Спазени са сроковете по чл.34 ЗАНН. Моли се да бъде отменено решението на първоинстанционния съд и да бъде постановено друго, с което да са е потвърди НП.

В съдебно заседание касаторът – Изпълнителна агенция „Медицински одит“ – София , не се представлява.

Ответникът – д-р Б.И.Б., редовно призован се явява лично  и намира решението за правилно и законосъобразно.

Представителят на Окръжна прокуратура-Плевен  дава заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Административен съд – Плевен, втори касационен състав, като съобрази наведените доводи и провери обжалваното решение при спазване разпоредбата на чл. 218 от АПК, прие за установено следното:

Касационното оспорване е извършено от надлежна страна в срока по чл. 211 от АПК и е процесуално ДОПУСТИМО.

Разгледано по същество е  НЕОСНОВАТЕЛНО.

С посоченото решение е отменено наказателно постановление № НП 27 - 240/16.12.2015 г. на Изпълнителен Директор на Изпълнителна агенция „Медицински одит“ – София /ИАМО/, с което на д-р Б.И.Б., ЕГН **********  е наложено административно наказание на основание чл. 116, ал. 1 от Закона за лечебните заведения /ЗЛЗ/ – „глоба“ в размер на 1000 /хиляда/ лева, за извършено нарушение на чл. 71, т. 2 от ЗЛЗ, съгласно който: „Началникът на клиника, отделение и лаборатория: планира, организира, контролира и отговаря за цялостната медицинска дейност в структурата, която ръководи“.

         Административно-наказателното производство е започнало със съставяне на Акт за установяване на административно нарушение (АУАН) № А 27-240 от 25.09.2015 година на главен инспектор в ИА „Медицински одит” – София. РС е установил, че се потвърждава изложената в АУАН фактическа обстановка, а именно: Д-р Б.И.Б. заема длъжността Началник  отделение „Обща хирургия“ във „Военно медицинска академия – МБАЛ-Плевен от 31.03.2011 година. Старшата сестра на хирургичното отделение изпълнява функциите на старша сестра за всички отделения. Към месец април на 2015 година, функциите на „старша сестра“ в хирургичното отделение изпълнявала свидетелката пред РС С. Х.. Съгласно Правилника за устройството, дейността и вътрешният ред на ВМА – МБАЛ - Плевен, терапията на болните се изписва поименно чрез „лекарствен лист“, който се подписва от лекаря, направил съответното назначение. Спирането на съответния медикамент се отразява в „тетрадка за отчет на изоставащи лекарства”, където се записват и останалите медикаменти от изписани, преведени или починали пациенти, под съответен номер, като се вписват наименованието на изписания продукт, формата, количеството и от кой № „История на заболяване“ е останал.

Със заповед № 6/21.01.2005 година на Началника на ВМА – МБАЛ Плевен, е разпоредено завеждането на икономиите от лекарствените средства в отделенията да се извършва в специална тетрадка/журнал от  старшата сестра и да се съхраняват в отделен шкаф от старшата сестра в съответното отделение. Предвид така обособената структура на четирите оперативни отделения във ВМА – МБАЛ-Плевен на един етаж от използваната сграда, фактически шкафът за съхранение на икономиите от лекарства се  намира в хирургично отделение и за завеждането и съхраняването им отговаря свидетелката С. Х..

На 01.04.2015 година, въз основа устна заповед на началника на ВМА – МБАЛ Плевен, е разпоредено комисия да извърши проверка на специалния шкаф за съхранение на икономии от лекарства. Комисията установява наличието на излишъци от 68 флакона „Тигацил„ /28 броя с изтекъл срок на годност/ и 5 броя флакони „Вифенд“. Тези констатации са отразени в Протокол № 3 – 532/01.04.2015 година.

Със заповед № 117/03.04.2015 година на началника на ВМА – МБАЛ- Плевен е назначена комисия за проверка на реда за изписване, влагане, отчитане и съхранение на лекарствени средства, включително и на лекарства от икономии в отделенията. В хода на проверката е установено, че „Тетрадката за икономии“ е водена от старшата сестра С. Х. до 03.10.2011 година,  като след тази дата липсва каквото и да е отразяване на наличие на икономии от лекарства. Тези констатации на комисията са отразени в нарочен протокол № 3 – 698/002015 година и сведен до знанието на Н-ка на ВМА – МБАЛ Плевен. Със заповед на същия на старшата сестра С. Х. е наложено дисциплинарно наказание „Предупреждение за уволнение“. На д-р Б., в качеството му на „Н-к отделение обща хирургия“ е наложено дисциплинарно наказание „Забележка.“

Със заповед № РД – 27 – 240/30.06.2015 година на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „ Медицински одит“ е възложено на комисия от инспектори в ИАМО да извърши проверка във ВМА - МБАЛ Плевен, като такава е извършена през периода от 01.07.2015 година до 03.07.2015 година, като въз основа на резултати от нея  е ангажирана административно-наказателната отговорност на д.р Б..

РС е приел, че от събраните в хода на проведеното административно наказателно производство доказателства установяват по категоричен начин, че д-р Б. заема длъжността „Началник отделение обща хирургия“ при ВМА – МБАЛ-Плевен, считано от 31.03.2011 година и понастоящем. До месец август на 2015 година длъжността „Старша сестра“ в отделение „Обща хирургия“ заема свидетелката С. Х., на която в това й качество е вменено и задължението да води и отбелязва в нарочен журнал наличието на останали излишъци от лекарства по установеният в Правилника за дейността на лечебното заведение и Заповед на началника на ВМА – МБАЛ Плевен ред, от разположените на един етаж общо четири оперативни отделения. Отбелязвания в този журнал са правени до 03.10.2011 година, и че към дата 04.05.2015 година, когато е извършена проверка, в специалния шкаф за тази цел, са установени лекарствени медикаменти, които не фигурират в надлежния журнал.

Представената и приета към доказателствата по делото длъжностна характеристика, утвърдена от изпълнителния директор на болницата, контролът, организацията и цялата дейност на отделението по хирургия при ВМА – МБАЛ-Плевен се осъществява от началника на отделението. Тази длъжностна характеристика е подписана лично от д-р Б., с което е декларирал, че е запознат със своите права и задължения.

Първоинстанционният съд приема, че разпоредбата на чл. 116 от Закона за лечебните заведения предвижда ангажирането на административно наказателната отговорност на лица, извършващи дейност по болнична медицинска помощ в нарушение на разпоредбите на същия закон или на нормативните актове по прилагането му, като вмененото нарушение на д-р Б.  - не упражнил контрол по спазване на изискванията за отчитане, съхранение и правилно използване на лекарствените средства от икономии в поверената му структура – нарушение по чл. 71, т. 2 от Закона за лечебните заведения“, не представлява нарушение, тъй като нормата на чл. 71, т. 2 от ЗЛЗ е обща, очертаваща принципите, които следва да се спазват при организацията на осъществяването на медицинска помощ в отделението. Съдът счита, че  специфичните изисквания за отчитане, съхранение и правилно използване на лекарствените средства от икономии в поверената на д-р Б. структура, в качеството му на „Началник отделение Хирургия“ са изчерпателно посочени в Правилника за устройството, дейността и вътрешният ред на ВМА – МБАЛ – Плевен. Установените правила не представляват нормативен акт по смисъла на чл. 3 - чл. 8 от ЗНА, поради което нарушаването на изискванията му е ирелевантно за приложението на чл. 116, ал. 1 от ЗЛЗ. Вътрешните правила представляват вътрешно ведомствен организационен акт, за неспазването на които е понесъл своята дисциплинарна отговорност по КТ с наложеното му дисциплинарно наказание „Забележка“. РС приема, че в случая не е налице извършване на дейност по болнична медицинска помощ в нарушение на разпоредбите на Закона за лечебните заведения или на нормативните актове по прилагането му, тъй като посочените като нарушени  вътрешни правила на лечебното заведение се съдържат в документ, който не представлява нормативен акт по прилагането на ЗЛЗ и наказателното постановление е неправилно и незаконосъобразно, издадено в нарушение на материалния закон.

Настоящата инстанция намира, че решението е валидно и допустимо, постановено в съответствие със закона.

По твърденията в касационната жалба съдът съобразява следното:

Няма спор по делото, нито между страните, че административно наказателното производство е започнало със съставянето на АУАН от компетентно лице и в предписаната писмена форма. Спазени са и сроковете по чл.34 ЗАНН. Липсват нарушения на процесуалните правила при разглеждането на делото в РС, като оплакването в касационната жалба в тази насока не сочи конкретни нарушения, по които би могъл да се произнесе настоящият съд. За да отмени НП обаче, РС е приел, че д-р Б. не е изпълнил задължения, които са му вменени не с нормативен акт, а с вътрешни правила, които не са нормативен акт. За нарушението на тези вътрешни правила според РС не може да се носи административно наказателна отговорност, тъй като санкционната норма на чл.116, ал.1 от ЗЛЗ санкционира неспазването на нормативни правила – установени в ЗЛЗ или в подзаконов нормативен акт по прилагането му.

ЗЛЗ е специален закон, който урежда устройството и дейността на лечебните заведения в Република България /чл.1/. Лечебните заведения по смисъла на този закон са организационно обособени структури на функционален принцип, в които лекари или лекари по дентална медицина самостоятелно или с помощта на други медицински и немедицински специалисти осъществяват всички или някои от следните дейности: 1. диагностика, лечение и рехабилитация на болни; 2. наблюдение на бременни жени и оказване на родилна помощ; 3. наблюдение на хронично болни и застрашени от заболяване лица; 4. профилактика на болести и ранно откриване на заболявания; 5. мерки за укрепване и опазване на здравето; 6. (нова - ДВ, бр. 83 от 2003 г.) трансплантация на органи, тъкани и клетки /чл.2, ал.1 от същия закон/. Лечебните заведения оказват извънболнична и болнична помощ /чл.4, ал.1, изр. първо/.

В конкретния случай се твърди нарушение, извършено в лечебно заведение за болнична помощ, като привлеченият към отговорност в качеството си на началник отделение не е контролирал извършваната в отделението медицинска дейност, като не е следил за отчитането на икономиите от лекарствени средства. Тези икономии се отнасят до лекарства, които са били изписани за лежащо болни пациенти от болничната аптека, получени са, но са останали неизползвани от пациентите по различни причини – спиране на лечението поради непоносимост или други причини, по-ранно изписване на пациента, превеждането му другаде, смърт на пациента и пр.

Разпоредбата на чл.71, т.2 от ЗЛЗ посочва, че началникът на клиника, отделение и лаборатория: планира, организира, контролира и отговаря за цялостната медицинска дейност в структурата, която ръководи.  Видно от разпоредбата, същият контролира цялостната медицинска дейност в подчинената на него структура. Тази медицинска дейност е предмет на правна регламентация с оглед важното й значение за запазване живота и здравето на пациентите. В този смисъл е чл.6, ал.1 от ЗЛЗ, съгласно който “дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването”. Доколкото санкционната разпоредба на чл.116, ал.1 от ЗЛЗ урежда нарушения само на ЗЛЗ или на подзаконов нормативен акт по прилагането му, в случая следва да се съобразяват само медицинските стандарти, издадени въз основа на ЗЛЗ и утвърдени по съответния ред. За пълнота съдът отбелязва, че чл.80 от Закона за здравето /ЗЗ/ урежда също медицинската помощ, като разпорежда, че “Качеството на медицинската помощ се основава на медицински стандарти, утвърдени по реда на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения, и Правилата за добра медицинска практика, приети и утвърдени по реда на чл. 5, т. 4 от Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина.” Съставомерно по чл.116, ал.1 от ЗЛЗ обаче е само нарушение на медицинските стандарти или на други подзаконови нормативни актове по приложението на ЗЛЗ, както и на самия ЗЛЗ, но не и нарушаването на Правилата за добра медицинска практика, приети и утвърдени по реда на чл. 5, т. 4 от Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина.

Медицинските стандарти по ЗЛЗ се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Наредбите се обнародват в ДВ съгласно чл.37, ал.1 от Закона за нормативните актове.   

С оглед на изложената нормативна уредба, нормата на чл.71, т.2 от ЗЛЗ е бланкетна – съдържащото се в нея правило за поведение следва да се конкретизира, като се посочи как съответният началник не е изпълнил задължението си да планира, организира, контролира и отговаря за цялостната медицинска дейност в структурата, която ръководи, и това е довело до нарушение на утвърдените с подзаконови нормативни актове медицински стандарти или на други нормативни актове по приложението на ЗЛЗ, или на конкретна разпоредба на самия закон. Когато конкретни и посочени правни норми са нарушени от подчинени на съответния началник на отделение лица, е налице нарушение и на нормата на чл.71, т.2 от ЗЛЗ от страна на съответния началник, доколкото началникът на отделение носи отговорност за дейността в отделението дори нарушението да е извършено от друго лице. Следва обаче нарушената от тези лица разпоредба, която разпоредба е от ЗЛЗ или от подзаконов нормативен акт по прилагането му, включително от медицински стандарт, да бъде посочена в АУАН и в НП. Същият е и случаят, когато не може да се установи лицето, допуснало нарушението, но доколкото началникът на отделението носи отговорност за медицинската му дейност, за да се привлече към отговорност, е достатъчно да се посочи конкретната нарушена правна норма от ЗЛЗ или от подзаконов нормативен акт по прилагането му, която е нарушена при медицинската дейност на отделението. Когато такова конкретно посочване не е налице, е допуснато съществено процесуално нарушение. В случая в АУАН и в НП не е посочена като нарушена законова норма или такава от подзаконов нормативен акт по прилагането на ЗЛЗ. Посочено е като нарушено задължение от подписаната длъжностна характеристика на д-р Б., съгласно която същият “следи и отговаря за ефективното използване на лекарствените средства и другите материали, отпуснати за функциониране на отделението му”, което задължение не е такова от нормативен акт.

Видно от показанията на свидетелките Х. и В., намерените лекарствени средства не са били изписвани от лекари в отделението, на което е началник д-р Б., а от лекари в друго отделение – това по ортопедия. Това отделение има различен началник – а именно разпитания като свидетел при разглеждане на делото пред РС д-р Ю.. Четирите отделения /хирургично, ортопедично, очно и ушно/ имат различни началници, но една старша медицинска сестра. На същата в качеството й на старша медицинска сестра със заповед №6/21.01.2005 г. на началника на болницата е разпоредено воденето на отчета, съхраняването и начина на използване на икономиите от лекарствени средства. Видно от същата заповед, изпълнители по нея са старшите медицински сестри, а контролът по заповедта се осъществява лично от началника на болницата. Вероятна причина за този начин на упражняване на контрол е фактът, че не всяко отделение има старша медицинска сестра, а началникът на отделение би могъл да контролира само дейността на подчинена му медицинска сестра, и то само за дейност, която се извършва в неговото отделение. Начинът на водене на тетрадката/журнал за отчет на тези лекарства е подробно описан в чл.62 от приложения по делото Правилник за устройството, дейността и вътрешния ред на ВМА – МБАЛ-Плевен.

Следователно дори въз основа на вътрешно служебните правилник, длъжностна характеристика и заповед №6/21.01.2005 г. д-р Б. не може да упражнява контрол върху икономиите от лекарствени средства, които са намерени. Същите лекарствени средства не са били изписвани от лекари в отделението, на което е началник д-р Б., а от лекари в друго отделение – това по ортопедия. Недоказано е твърдението, че тези лекарства са изписвани и от лекари в хирургичното отделение - няма никакви доказателства за това в преписката. За да се докаже посоченото в НП нарушение, е било необходимо да се приложат копия от съответните ИЗ на пациенти, от които да е видно, че за същите пациенти са получени намерените лекарствени средства, но пациентите не са ги използвали. В случая такива доказателства не са ангажирани. Твърдението, че лекарствените средства се съхраняват на територията на отделението по хирургия, е недоказано, доколкото по делото е установено, че четирите отделения не са отделени пространствено. Контролът върху старшата медицинска сестра по отношение на отчета, съхранението и разходването на икономиите от лекарствени средства следва да се извършва от началника на болницата съгласно негова заповед №6/21.01.2005 г., а не от началника на отделение. По тези причини д-р Б. въобще няма право и не може да упражнява контрол върху икономиите от лекарствени средства, за неупражняването на какъвто контрол е привлечен към отговорност. Освен това не е доказано, че намерените лекарствени средства са от икономии по смисъла на заповед №6/21.01.2005 г.

Предвид горепосоченото решението на РС Плевен е законосъобразно и следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 63, ал. 1 от ЗАНН и чл. 221, ал. 2 , предл. първо от АПК, Административен съд – Плевен, втори касационен състав,

РЕШИ:

Оставя в сила решение № 291 от 03.05.2016 г. на Районен съд – гр. Плевен, постановено по НАХД № 395/2016 г. по описа на съда.

Решението е окончателно.

Препис от решението да се изпрати на страните и на Окръжна прокуратура – Плевен.

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                          ЧЛЕНОВЕ 1.

 

 

                                                                                                      2.