РЕШЕНИЕ
№ 314
гр.Плевен, 30 Юни 2016
год.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, VІ –ти състав, в публично
съдебно заседание на двадесет и седми юни две хиляди и шестнадесета година в
състав:
Председател: Катя Арабаджиева
при секретаря Ц.Д., като разгледа докладваното от съдията Арабаджиева
административно дело №426 по описа за 2016 год. на Административен
съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:
Административното дело
е образувано по жалба от Д.В.Н. ***,
против Заповед №316з-1321/16.05.2016 год. на Директор на ОД на МВР Плевен
относно промяна местоизпълнението на служебните задължения на жалбоподателката поради
възникнала служебна необходимост.
В жалбата се твърди, че заповедта е незаконосъобразна
като противоречаща на материалноправни разпоредби на АПК, в нарушение на
изискванията за форма поради липса на фактически и правни основания и в нарушение на чл.14, ал.2 от Наредба
№81213-310/17.07.2014 год. за преназначаване на държавните служители в МВР.
Твърди, че оспорената заповед не й е била връчена, а съобщена по телефона, без
да е запозната с пълното й съдържание. Твърди, че посочените в заповедта правни
основания за издаването й - чл.43, ал.4 вр. с ал.1 от ЗМВР регламентират
единствено представителната власт на Директорите на ОД на МВР, като в заповедта
не са конкретизирани мотивите, довели до т.нар. служебна необходимост. Сочи, че
в разпоредбата на чл.165, ал.2 във вр. с ал.1 от ЗМВР е уредена хипотезата на
преместване по служебна необходимост, като изискването е тя да бъде мотивирана.
Счита, че заповедта, с която едностранно се изменя мястото на изпълнение на
служебните задължения в РУ-Кнежа, без посочване на досегашното й работно място,
не съдържа мотиви, включително и такива за възникнала служебна необходимост по
смисъла на §1, т.23 от ДР на ЗМВР. Твърди, че в заповедта не е указан и срок, за който се променя
местоизпълнението на служебните задължения, което е в противоречие с чл.165,
ал.3, ал.4 и ал.5 от ЗМВР, а именно-за срок от една година или за по –дълъг
срок като изключение при законоустановен отпуск на титуляра за срок над една
година. Сочи, че от заповедта не става ясно промяната в местоизпълнението на
служебните задължения поради посочената служебна необходимост представлява ли
командироване по смисъла на чл.181а от ЗМВР, като в този случай законодателят
отново е указал, че командироването не може да е за по-дълъг срок от 30
календарни дни, а при по-дълъг срок-с писмено съгласие на служителя, каквото от
Н. не е искано. Сочи, че тази неяснота препятства правата на Н. по чл.181а,
ал.3 от ЗМВР-право на пътни, дневни и квартирни пари и упражняване правата й на
регламентирания в чл.189, ал.1, т.4 от ЗМВР допълнителен платен годишен отпуск
при преместване на работа в друго населено място и по чл.236 от
ЗМВР-изплащането на еднократно обезщетение и транспортни разходи при
преместване, които са за сметка на МВР.
В съдебно заседание жалбоподателят Н. се явява лично и поддържа подадената жалба на заявените
основания, по същество излага подробни
съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед, моли същата да бъде
отменена.
Ответникът по жалбата-Директорът на ОД на МВР Плевен е депозирал писмен отговор на л.111-113 от
делото, в който изразява становище за недопустимост на жалбата, като подадена
против акт, който съставлява вътрешно-служебен акт, издаден по повод на
териториално организационно разпределение на служебните задължения на
разследващите полицаи при ОД на МВР Плевен в рамките на компетентността му по
управление на човешките ресурси. Счита, че на това основание актът попада
в разпоредбата на чл.2,ал.2, т.3 от АПК,
поради което оспореният акт не съставлява ИАА и жалбата срещу него следва ад
бъде оставена без разглеждане на основание чл.159, т.1 от АПК. Алтернативно
счита жалбата за неоснователна. Сочи, че първоначалното местоизпълнение на
задълженията на Н. като дознател е било на територията на РПУ-Гулянци и тази
заповед не е била оспорена от Н., като със Заповед №725/2014 год. е определено местоизпълнение на задълженията
на жалбоподателката като старши разследващ полицай в Първо РУ Плевен, с което е
променено населеното място, на което служителката е изпълнявала служебните си
задължения и тази заповед също не е била оспорена от Н.. Цитирани са заповеди,
с които жалбоподателката е преназначавана вътре в системата на МВР, като е
изразено становище, че тези заповеди са израз на нормативно уреденото
правомощие на Директора на ОД на МВР сам да определя според нуждите на
дирекцията къде разследващите полицаи да изпълняват своите служебни задължения.
Сочи, че общественият интерес и актуалната оперативна обстановка в конкретното
населено място са били водещи за директора на ОД на МВР при реализиране на
правото му да управлява човешките ресурси с оглед специфичния режим на
държавната служба по ЗМВР. Сочи, че в случая не се касае за преназначаване на
същата или по-висока вакантна длъжност, поради което са неприложими
разпоредбите на чл.165 от ЗМВР и Наредба №81213-310/17.07.2014 год. В
заключение моли съда да потвърди оспорената заповед.
В съдебно заседание ответникът се представлява от
юрисконсулт П. с пълномощно на л.115 от делото, която
оспорва жалбата като недопустима, алтернативно-неоснователна и моли съда да я
отхвърли по подробно развити в съдебно заседание съображения. Излага и подробни
съображения в писмена защита.
Административен съд-Плевен, шести състав, като обсъди
събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, съобрази
доводите на страните и извърши цялостна
проверка на оспорената заповед във връзка с правомощията си по чл.168 от АПК,
намира за установено следното:
Установява се от Заповед №265/03.09.2001 год. на
Директора на РДВР-Плевен на л.130 от делото, че жалбоподателката е назначена на
длъжност „младши полицейски(районен) инспектор” в „Териториална полиция” към
група „Охранителна полиция” при РПУ-Гулянци.
Видно от удостоверение
рег.№316р-13949/30.05.2016 год., считано от 17.10.2007 год. до
31.03.2014 год със Заповед №2456/17.10.2007 год. на Директора на ОДП Плевен
(л.117), на Д.Н. е било определено местоизпълнение на служебните задължения на
територията на РПУ-Гулянци. Със Заповед 930/19.03.2010 год. на Директора на ОД
на МВР-Плевен (л.118-120), считано от 01.04.2010 год. е определено жалбоподателката да подпомага организационната дейност в
звеното по организиране изпълнението на заповеди и разпореждания –за РУ на МВР
Гулянци. Считано от 01.04.2014 год. със Заповед №725/13.03.2014 год. на
Директора на ОД на МВР Плевен (л.121), на Н. е определено местоизпълнение на
служебните задължения на територията на Първо РУП-Плевен. Със Заповед
№УРИ:316з-1221/23.04.2015 год. на ВПД Директора на ОД на МВР Плевен (л.125-127),
на основание чл.159, ал.1, т.3 и чл.164, ал.2 от ЗМВР и чл.8, ал.1 от Наредба
рег.№8121з-310/17.07.2014 год. във връзка с утвърден нов щат на ОД на МВР
Плевен , Д.В.Н. е преназначена на изпълнителска длъжност, считано от датата на издаване на заповедта , а именно-
старши разследващ полицай в ОД на МВР
към отдел „Досъдебно производство”
на изпълнителска длъжност старши разследващ полицай в ОДМВР към отдел
„Разследване” със специфично наименование „инспектор”.
На 16.05.2016 год. е издадена и оспорената в
настоящото производство Заповед №316з-1321 (л.16), с която поради възникнала
служебна необходимост и на основание чл.43, ал.4 вр. ал.1 от Закона за МВР,
считано от 01.06.2016 год. инспектор Д.В.Н. - старши разследващ полицай в РУ в
отдел „Разследване” е определено да изпълнява
служебните си задължения по разследване на престъпления на територията
на РУ-Кнежа .
При така установените факти, съдът прави следните
правни изводи:
Възражението на ответника, че оспорената заповед не
съставлява административен акт, а вътрешно-служебен акт, неподлежащ на
оспорване на основание чл.2, ал.2, т.3 от АПК, е неоснователно. Оспорената
заповед съставлява подлежащ на оспорване административен акт, поради следните
съображения:
След като с приложената по делото Заповед №725/13.03.2014 год. на Директора на
ОД на МВР Плевен (л.121), на Н. в качеството й на старши разследващ полицай в
РУ в отдел „Разследване” (в който отдел е преназначена със Заповед
№УРИ:316з-1221/23.04.2015 год. на ВПД Директора на ОД на МВР Плевен
(л.125-127)) е определено местоизпълнение на служебните задължения на
територията на Първо РУП-Плевен, считано от 01.04.2014 год. и тази заповед като
необжалвана е влязла в сила , а с оспорената в настоящото производство Заповед
№316з-1321/16.05.2016 год. инспектор Д.В.Н.-старши разследващ полицай в РУ в
отдел „Разследване” е определено да изпълнява
служебните си задължения по разследване на престъпления на територията
на РУ-Кнежа, считано от 01.06.2016 год.,
то е налице едностранна промяна на „мястото на работа” на жалбоподателката с
оспорената заповед. По повод промяна „мястото на работа” едностранно, само че
при хипотезата на чл.192а от отм.ЗМВР, е постановено Тълкувателно решение № 2
от 26.02.2014 г. на ВАС по т. д. № 2/2013 г., което е напълно приложимо към
настоящата хипотеза. Съобразно ТР всяка
длъжност в системата на министерството има свое пространствено означение и има за
своя същностна характеристика мястото на изпълнение на функциите и чрез
института на преместването това място се променя. Направен е извод, че макар и
да не е посочено изрично като задължителен елемент на съдържанието на акта за
назначаване, мястото на изпълнение на държавната служба следва имплицитно от
устройството на държавната служба в Министерството на вътрешните работи.
Мястото на изпълнение на държавната служба в министерството като конкретна
длъжност, намираща се в точно пространствено определена структура, така както
съдържанието на функциите, които конкретният служител ще изпълнява и които се
обективират в длъжността, и както правата и задълженията на страните по
правоотношението, е съществен елемент на служебното правоотношение и актът за
назначаване трябва задължително да го определи. Като основен елемент на
служебното правоотношение неговото изменение без прекратяване на съществуващото
правоотношение и възникване на ново такова, т. е. без съгласие на страните по
правоотношението и последвало от това назначаване е допустимо от законодателя
чрез института на преместване. Този институт по отменения ЗМВР беше уреден с
разпоредбата на чл. 192а ЗМВР, а в понастоящем действащия
ЗМВР- в чл.164 и чл.165 от ЗМВР.
Преместването може да бъде в същото или в друго
населено място. Промяната на населеното място, в което се осъществява
държавната служба, е изменение на съществен елемент на служебното
правоотношение. В хипотезите на чл.164, ал.3 и чл.165, ал.2 от ЗМВР
преместването се извършва без съгласие на служителя, в хипотезите на установени
незадоволителни резултати в служебната дейност въз основа на оценка на
изпълнението на длъжността, намалена работоспособност за изпълнение на
служебните задължения по здравословни причини, или възникнала мотивирана служебна необходимост.
Т.е. регламентирано е, чрез едностранно
волеизявление да се предизвика директно
правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която касае
изпълняваните от него функции - длъжността, и мястото - структура и
териториална определеност, в която се изпълнява службата. Ето защо и според
разписаното в цитираното ТР, това правомощие пряко влияе върху условията, при
които се осъществява служебното правоотношение. Правната форма, която законодателят му е
придал, е на административен акт - юридически израз на предоставената му от
държавата власт. Този акт не е само вътрешнослужебен, макар при условията на
чл.165 от ЗМВР целта му да е в интерес на службата. Той пряко и едностранно
променя съществени елементи на служебното правоотношение и така засяга права и
законни интереси на държавния служител, породени от законосъобразно възникнало
служебно правоотношение. Това засягане съответства на установения от
Конституционния съд в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по конституционно дело №
18/1995 г. характер на засягането, тъй като се обективира в
нарушаване на норми на закона. Ето защо актът, с който едностранно се променя
мястото на работа на държавен служител в системата на МВР, съставлява индивидуален
административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Макар и относими към
разпоредбата на чл.192а от отм.ЗМВР, мотивите на ТР в този смисъл са относими и
към актовете на административните органи от системата на МВР, с които
едностранно се променя мястото на работа на някой служител от тази структура,
защото с ТР е разгледана и тълкувана същността на този институт.
Член 120, ал. 2 от Конституцията въвежда
общата клауза за оспорване по съдебен ред на всички административни актове,
които засягат съответния правен субект, освен изрично посочените със закон. Законът
за Министерството на вътрешните работи не съдържа изрична забрана за
оспорване по съдебен ред на този вид актове. С оглед на това и при установената
пряка и непосредствена способност на акта да засегне права и законни интереси
на държавния служител неговото оспорване по съдебен ред е допустимо.
По делото няма данни дали и на коя дата оспорената
заповед е връчена на жалбоподателката. Последната твърди, че й е съобщена по
телефона. Предвид , че от датата на издаване на заповедта - 16.05.2016 год. до
датата на подаване на жалбата- 25.05.2016 год. е изминал по- кратък от 14 дни
срок, то жалбата се явява подадена в срок. Същата е подадена от лице с правен
интерес, по отношение на което е променено едностранно мястото на работа от
едно в друго населено място в рамките на
един и същ отдел. На тези основания жалбата е допустима за разглеждане.
По същество жалбата е основателна.
С оглед на употребения израз „поради възникнала
служебна необходимост” в мотивите на оспорената заповед, може да се приеме, че
заповедта е издадена при условията на чл.165, ал.2 от АПК. Друга хипотеза на
възникнала служебна необходимост, обосноваваща промяна на мястото на работа, не
е регламентирана в закона. А и следва да се има предвид предходно издадената от
Директора на ОД на МВР Плевен Заповед №725/13.03.2014 год., с което на Н. е
определено местоизпълнение на служебните задължения на територията на Първо РУП
Плевен, която не е обжалвана, влязла е в сила и е породила своите правни
последици, поради което промяната на населеното място, в което да се изпълняват
същите служебни задължения, както вече беше обсъдено в настоящото решение по повод допустимостта
на жалбата сочи именно на приложение на
института на преназначаване в друго населено място. Разпоредбата на чл.165 ,
ал.2 от ЗМВР регламентира института на т.нар. "временно преназначаване на
същата или по-висока длъжност".
Правомощието затова съгласно чл. 14, ал.1 от Наредба № 8121з-310 от 17.07. 2014 г.
за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи
във вр. с чл. 159, ал.1 във вр. с чл. 37, ал.1, т. 2 във вр. и с чл. 43 от ЗМВР, е предоставено на Директора
на ОД на МВР, в случая на ОД на МВР - Плевен. Следователно, оспорената
заповед е издадена от компетентен орган.
Оспорената заповед е издадена в предвидената за това писмена форма, но не
съдържа нито правни, нито фактически основания за своето издаване-порок по
смисъла на чл. 59, ал.2, т.4 от АПК. На първо място,
не може да се сподели становището на пълномощника на ответника в пренията по
същество, че заповедта не е издадена при условията на преназначаване по смисъла
на чл.165 от ЗМВР, защото именно в схематичните и бланкетни мотиви на същата се
съдържа запис” поради възникнала служебна необходимост”, което обосновава
приложението на чл.165, ал.2 от ЗМВР, който текст обаче също не е посочен като
правно основание за издаване на заповедта. Ако се приеме становището на
ответника, че в случая не се касае за приложение на чл.165 от ЗМВР, то следва
да се приеме, че органът е издал заповедта изобщо при липса на каквото и да е
материално –правно основание, защото такова не е посочено в нея, не е и
фактически обосновано, в който случай заповедта би се явила нищожна като
издадена, без законът изобщо да предвижда основание за издаването й. Разпоредбата
на чл. 165, ал.2, пр.2 от ЗМВР визира преназначаване без съгласие на
служителя при наличие на конкретна хипотеза, а именно при наличието на т.нар.
"мотивирана служебна необходимост" за срок до една година, с
възможност за еднократното му удължаването със още една година (ал.3),
съответно по изключение и за по- дълъг срок, но единствено и само при наличието на
предпоставките по ал.4. Легалното
определение на понятието "служебна необходимост" е дадено с § 1, т.23
от ДР на МВР и такава е налице "при извънредни промени в оперативната
обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени
и/или промени във функционалните задължения на структурите". В конкретната хипотеза нито в
оспорената заповед, нито в други документи от преписката (на практика липсва
надлежно направено предложение и каквито и да било документи-част от
административната преписка по издаване на заповедта), от които да може да се
направи обоснован извод каква е била конкретната служебна необходимост,
обусловила взетото решение. Липсва обосновка, а и дори твърдения затова, че в
случая е налице било то "извънредни промени в оперативната обстановка,
състоянието на престъпността и обществения ред" и/или "нормативни
промени" и/или "промени във функционалните задължения на структурите".
Представената едва в съдебното производство справка за броя на регистрираните досъдебни производства
и заявителски материали в Първо РУ-Плевен и в РУ-Кнежа и за средната
натовареност на разследващите полицаи в двете РУ, не могат да заместят мотивите
на административния акт, а и те са представени не за да обоснове органът
възникналата служебна необходимост, а по искане на жалбоподателката в
подадената от нея жалба. Не са доказани и другите предпоставки на чл.165 от
ЗМВР, а именно , че Н. се преназначава на вакантна длъжност, или че титулярът
на длъжността отсъства-до завръщането му, не е посочен срок на преназначаване. Обосновката
в самата заповед е изключително лаконична, свежда се единствено до израза „
„възникнала служебна необходимост”, без излагане на фактически съображения, без
посочено в същата конкретно правно основание за издаването й, в нарушение на
посочения текст на чл. 14, ал.2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07. 2014 г. за
преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи.
Налице са
само общи съображения, а конкретни факти и обстоятелства липсват, а това на
практика представлява липса на фактически основания за издаването на заповедта.
Фактическите основания са юридическите факти, наличието на които дава
възможност на административния орган да упражни правомощието си, и да издаде
административен акт, в случая да измени едностранно, и то без съгласието на служителя съществен
елемент от служебното му правоотношение.
При липса на фактически основания,
оспореният административен акт не дава възможност на съда да прецени неговата материална законосъобразност. От друга страна
препятства възможността на адресата на акта да упражни в пълен обем своето
право на защита, като се снабди с относимите доказателства във връзка с
установените от административния орган фактически обстоятелства. Дори да се
приеме, че преценката за т.нар. "служебна необходимост" е
предоставена на оперативната самостоятелност на административния орган при
издаването на акта по чл. 165 от ЗМВР, тази преценка подлежи на
съдебен контрол за законосъобразност, вкл. мотивите, налагащи временното
преназначаване на държавния служител на друга длъжност, вкл. и в аспекта на
срока за който е сторено това- в случая поради непосочване на срок може да се
приеме , че преназначаването е
безсрочно, докато органът отново едностранно не прецени да върне служителя на
същото място или не го премести на ново или изобщо не реши да го премести.
Затова и самият закон, с цел да не се допусне превратно упражняване на
правомощия, не е регламентирал други основания за промяна на мястото на работа,
освен в случаите на преназначаване по чл.165 от ЗМВР, или при хипотезите на
чл.164, ал.3 от ЗМВР, за които не се съдържат данни да са налице. След като със заповедта се накърнява правната сфера на
служителя, административният орган е задължен да изложи фактическите и правни
съображения за издаване на административния акт, което в случая не е направено
и е налице отменително основание по чл. 146, т.2 АПК, доколкото по този начин е
нарушено изискването за форма. На тези основания оспорената заповед следва да
се отмени.
РЕШИ :
ОТМЕНЯ, по
жалба от Д.В.Н. ***6з-1321/16.05.2016
год. на Директор на ОД на МВР Плевен относно промяна местоизпълнението на
служебните задължения на жалбоподателката поради възникнала служебна
необходимост.
РЕШЕНИЕТО може да се оспори в 14 (четиринадесет)
дневен срок от съобщението, че е изготвено, чрез Административен съд Плевен
пред Върховен административен съд.
Преписи от решението да ес изпратят на страните.
С Ъ Д И Я: