РЕШЕНИЕ
№ 462
гр.
Плевен, 26 Октомври
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд гр. Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито
съдебно заседание на единадесети
октомври две хиляди и шестнадесета
година
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ПОЛИНА
БОГДАНОВА-КУЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЮЛИЯ ДАНЕВА
ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА
при
секретар М.К.
и с участието на Йорданка Антонова – прокурор при Окръжна
прокуратура – Плевен, разгледа докладваното от председателя административно дело № 355 по описа на съда за
Производството
е по реда на чл. 185-189 от Административно-процесуалния кодекс
/АПК/ във вр. с чл.21, ал.2 от Закона
за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано
е по протест на Прокурор при Окръжна
прокуратура-Плевен срещу чл.33-ІV от
Наредба за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Долна Митрополия /по-долу Наредбата/, приета с Решение от 20.02.2003 г. на Общински съвет /ОбС/
Долна Митрополия.
В
протеста се сочи, че с писмо пр.пр.№И-11/2016 г.
на Върховна административна прокуратура е указано на Окръжните прокуратури в страната да извършат проверка за
законност на решенията на Общинските съвети, касаещи норми от наредби за определяне и
администриране на местни такси и цени на услуги, които се отнасят до т.нар.
„разрешения за разкопаване”. Твърди се, че след извършена проверка от страна на Окръжна прокуратура – Плевен е
установено, че на територията на Община Долна Митрополия е приет подзаконов акт, уреждащ т.н. „Разрешения за
разкопаване”, а именно: Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия, в която разпоредбата на чл. 33-ІV противоречи на чл.72, ал. 1 от ЗУТ и по този начин се явява незаконосъобразна. Счита, че разпоредбата на чл. 33-ІV от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Долна Митрополия незаконосъобразна, поради противоречие с чл.75, ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК, на чл.8 и чл.15 от Закона за
нормативните актове /ЗНА/ и на
чл.6, чл.7, чл.8 и чл.107 от Закона
за местните данъци и такси /ЗМДТ/. В тази връзка се твърди, че нормата на
чл.72, ал.1 от ЗУТ регламентира
работите, свързани с разкопаване на улични и тротоарни настилки и вътрешно
квартални пространства, да се извършва въз основа на разрешение на строеж. От
последното се прави извод, че за реализирането на посочените дейности се
изисква само и единствено разрешение за строеж и не съществува законово
основание за издаване на отделен акт-разрешение за разкопаване. Сочи се още, че
такса за издаване на разрешение за разкопаване не е предвидена в ЗМДТ, нито в
друг специален закон. В заключение се моли протестираната норма да бъде
отменена.
В
откритото съдебно заседание
протестиращият прокурор Иван Шарков, не се явява.
Ответникът
– Общински съвет Долна Митрополия се
представлява от адв. В.Д. *** с
пълномощно на л. 409 от делото. Счита протеста за основателен предвид решението
постановено по АД № 356/2016 г. по описа на Административен съд – Плевен.
Посочва, че такъв вид такса не е събирана нито веднъж, но при евентуалното й
събиране, то същата ще се ползва в полза на обществото за подобряване на
инфраструктурата и това е била целта. Прави уточнение, че в протеста е
допусната техническа грешка и всъщност се протестира чл. 34-ІV от Наредбата.
Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава
заключение, че следва да бъде уважен така представеният протест, въз основа на
който е образувано настоящото производство.
Административен съд,
гр. Плевен, първоинстанционен тричленен състав, намира, че протестът не е
ограничен със срок в съответствие с чл.187, ал.1 от АПК, подаден е от надлежна
страна и се явява допустим. Разгледан по същество, същият е основателен.
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал.1
и ал.2 от АПК
във вр. с чл. 188 от
АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.36/2016 г. на
"Държавен вестник" /л.46 от делото/ и в сайта на Върховен
административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на
Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по
смисъла на чл. 189, ал.2
от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа
страна:
Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия е приета с Решение №859 по протокол №56 от 20.02.2003 г.
на ОбС /л.л.49-74/, като за същата са гласували 18 от присъстващите на
заседанието 18 общински съветника, при общ брой на общинските съветници 21.
С предложение изх.№1948/20.03.2008
г., постъпило в ОбС с вх.№ 114/20.03.2008 г. /л.75 и сл./ Кметът на Община
Долна Митрополия е предложил на Общински съвет-Долна Митрополия на основание чл. 21, ал.1,
т.23 от ЗМСМА и чл. 9 от ЗМДТ да бъде прието изменение и допълнение
към Наредбата. По делото не са налице
данни така направеното предложение за изменение и допълнение да е било
разгледано и обсъдено от постоянни комисии към ОбС.
С Решение № 100 по Протокол № 6 от 27.03.2008 г.
/л.л.105-116/, след обсъждане на проекта за изменение на наредбата, Общински
съвет-Долна Митрополия е приел предложените изменения, като с тях в чл.33 от
Наредбата е създадена нова точка 34, с подточка ІV /четири римско/. Точка 34 е
със съдържание: “При право на преминаване за прокарване на водопровод, канал,
електропроводи и кабелни разпределителни мрежи за радио, интернет и
телевизионни канали, за септични ями и др.пречиствателни съоръжения се заплаща
цена както следва:” а подточка ІV от нея е със съдържание “Разрешение за
разкопаване на терени, общинска собственост-50 лева”. На заседанието на ОбС са
присъствали 19 общински съветника, при общ брой на общинските съветници 21,
като гласуването е било поименно. Видно от протокола, 13 общински съветника са
гласували “за”, двама са били против и четирима са се въздържали. След
приемането на измененията на наредбата същите са поставени на подходящи места
пред сградите на кметствата /л.407/. По делото е представен
Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация (Правилника), в редакцията,
приложима по време на приемане на наредбата, като в чл.92 и сл. е
регламентирана процедурата по внасяне, обсъждане и приемане на решения и други
актове от ОбС Долна Митрополия
При така установеното от фактическа страна, съдът прави
следните правни изводи:
Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от
компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното
самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е чл. 33, т.34,
подточка ІV на Наредбата. Със същата е предвидено заплащане на цена за
извършване на услуга - издаване на разрешение за разкопаване на терени,
общинска собственост, в размер на 50 лв. Като самостоятелна разпоредба от такъв
акт нейното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел
ІІІ, чл. 185-194 от АПК.
Тя съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за
регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване
на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5
от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1,
т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г.
на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава
процесуална легитимация за оспорване на норма от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия.
Съобразно чл. 187, ал.1
от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е
резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Според чл. 168, ал.1
от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от
АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията,
посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените от страните
доказателства да провери законосъобразността на чл. 33, т.34, подточка ІV на
Наредбата на всички основания по чл. 146 от
АПК.
Редът за издаване
на нормативни административни актове е регламентиран в чл. 75-80 от АПК,
а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове
по аргумент от чл. 80 от АПК.
Общинският съвет
като орган на местно самоуправление на територията на Община Долна
Митрополия, решава самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата
компетентност. По силата на чл. 76, ал.3
от АПК вр. чл. 8 от ЗНА
и чл. 21, ал.2
във вр. с ал.1, т.7 от
ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен
да издава административни актове, сред които и нормативни административни
актове под формата на Наредби. ЗМДТ изрично сочи, че Общинския съвет приема
Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги,
като видовете такси, които могат да бъдат събирани са изрично и лимитативно
изброени в закона съгласно чл. 6, ал.1
от ЗМДТ, а принципите относно определянето размерите им са уредени в
нормите на чл. 7
и чл. 8 от ЗМДТ.
Наредбата е издадена на основание чл. 9 от ЗМДТ
и е приета на заседание на 20.02.2003 г. с мнозинство повече от половината от
общия брой общински съветници, което е в съответствие с изискванията на чл. 27, ал.4
във вр. с чл. 21, ал.1,
т.7 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в
решението, с което е приета е посочен видът на акта, органът, който го е приел
и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а
именно чл. 21, ал.1 от
ЗМСМА и чл. 9 от ЗМДТ.
В решението, с което е изменена и допълнена Наредбата, като правни основания са
посочени разпоредбите на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА и чл.9 от ЗМДТ.
Както е посочено и
по-горе, процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е
уредена в Закона за
нормативните актове. В чл. 8 от ЗНА
се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени
отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на
тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при
съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА.
В конкретната
хипотеза са допуснати съществени нарушения на административно-производствените
правила преди приемане на измененията на Наредбата, с които изменения е приета и
процесната разпоредба, които опорочават приемането й. Съгласно чл. 93, ал. 1 от
Правилника председателят на Общински съвет разпределя проектите между
постоянните комисии. В случая въпреки указанието на съда за представяне на
доказателства, такива не са ангажирани и не се установява, предложението на
кмета за изменение на Наредбата да е обсъждано от постоянните комисии при
Общински съвет Долна Митрополия през 2008 година, нито да се предоставени
мотивирани становища, липсват доказателства за определяне на водеща комисия,
която съгласно чл. 94, ал. 3 от Правилника се произнася със становище, не са
ангажирани доказателства и за спазване на чл. 60, ал. 2 от
Правилника, съгласно който най-малко пет дни преди заседание председателят на
общинския съвет информира обществеността за предстоящото заседание, като
обявява дневния ред, дата, час, място на провеждане на заседанието на
определено място в Общината.
Допуснато е и
нарушение на чл.26, ал.2 от ЗНА в действащата към датата на приемането редакция,
съгласно която норма преди внасяне на проект за нормативен акт заявителят на
проекта е длъжен да го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, за да могат заинтересованите страни най-малко в
14-дневен срок преди разглеждането му да се запознаят с него и да правят
евентуални възражения и предложения. По делото не се представени доказателства
в тази насока, нито са направени такива твърдения, като в подкрепа на извода,
че не е било надлежно съобщаване със съобразяване с определения в закона срок е
факта, че предложението на кмета до ОбС е от 20.03.2008 г., а решението, с което
е прието изменението на наредбата е от 27.03.2008 г., поради което съдът
приема, че този 14 дневен срок не е спазен. Това изискване на закона е
императивно и с него се цели осъществяване на принципа на достъпност и
публичност на административните актове, въведен с чл.12, ал.1 от АПК. С
посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност,
откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26, ал.1 от ЗНА, които са
задължителни при изработването на проект за нормативен акт. Не
спазването на тези изисквания на закона е особено съществено нарушение на
процесуалните правила.
По отношение
приложението на материалния закон съдът намира:
Наредбата е приета
на основание чл. 9 от ЗМДТ,
с която норма се възлага на Общинските съвети да приемат Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Освен
изричната законова делегация на чл. 9 от ЗМДТ,
с чл. 6 от с.з. това правомощие е конкретизирано, като в ал.1 са изброени
изчерпателно местните такси, които се събират от общините, а съгласно ал.2 за
всички услуги и права, предоставени от общината, с изключение на тези по ал.1,
общинският съвет определя цена. От последното следва, че на Общинския съвет е
предоставено правото да определя цена за всички услуги, които не са отразени в ал.1 на чл. 6
от ЗМДТ, като такси. По аргумент за обратното, за услуги за които се
определя такса, Общинският съвет не е оправомощен да определя цена. В
разглеждания случай, с оспорената разпоредба на чл.33, т.34, подточка ІV е
предвидена цена за предоставяне на услуга от страна на Община Долна Митрополия,
изразяваща се в издаване на разрешение за разкопаване на терени, общинска
собственост, в размер на 50 лева. С чл. 72, ал.1
от ЗУТ е предвидено разкопаването на улични и тротоарни
настилки и вътрешноквартални пространства /които са общинска собственост/ да се извършва въз основа на разрешение на
строеж, за издаването на което и за други административни и технически услуги
по Закона за
устройство на територията, съгласно §3 от ДР на закона се събират
такси по ЗМДТ и по Закона за
държавните такси. Т.е. законодателят изрично е регламентирал, че за
разкопаване от този характер се изисква само разрешение за строеж, издаването
на което е техническа услуга, за която се събира такса по силата на чл. 6, ал.1
б."д" от ЗМДТ-общините събират такси за технически услуги.
В този смисъл са таксите за издаване на разрешение за строеж, определени в чл.
33, т.11,13-15 от процесната Наредба на Общински съвет Долна Митрополия.
След като за
извършване на дейности, свързани с разкопаване на улични и тротоарни настилки и
вътрешноквартални пространства, въз основа на нормата на чл. 72, ал.1
от ЗУТ изрично се предвижда, че същите се извършват въз основа на
разрешение за строеж, не може да се изисква издаване и на разрешение за
разкопаване, за каквото издаване в протестираната норма е предвидена цена на
услугата. Това логически води до извод, че няма законово основание за издаване
на индивидуален административен акт-разрешение за разкопаване, поради което и
общината не може да събира цена за извършването на тази техническа услуга.
Такава услуга не е предвидена нито в ЗМДТ, нито в специален закон, поради което
не са налице правните основания на чл. 6, ал.1
и ал.2 от ЗМДТ
за нейното определяне. Също така, липсват и материално-технически и
административни разходи за общината по извършването на услугата по смисъла на чл. 7, ал.1
и чл. 8, ал.1
от ЗМДТ, тъй като съгласно чл. 74, ал.1,
т.8 от ЗУТ задължение на строителя на улични мрежи и съоръжения на
техническата инфраструктура е да извърши за своя сметка необходими възстановителни
работи в срокове, определени от общинската администрация. Иначе казано,
протестираната разпоредба е издадена без правно основание и без предвидена
законова делегация.
Следва да се посочи,
че с решение №346/13.07.2016 г. по административно дело №356/2016 по описа на
настоящия съд е прогласена за нищожна разпоредбата на чл.2, ал.1 от Наредбата
за условията и реда за разкопаване на елементите на техническата инфраструктура
на Община Долна Митрополия, приета с решение № 141/30.05.2008 г. на ОбС – Долна
Митрополия, в частта “и разрешения за разкопаване”, както и следващите ал.2,
ал.3 и ал.4. Същите разпоредби не са били правно основание за приемане на
процесната разпоредба, доколкото са приети след нея, а дори да бяха приети
преди нея, с оглед на тяхната призната с влязло в сила съдебно решение
нищожност не могат да представляват правно основание за издаване на други
разпоредби.
Ето защо, при липса
на правно основание за приемане на протестираната норма на чл. 33, т.34,
подточка ІV от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Долна Митрополия последната следва да бъде обявена за нищожна.
Водим
от изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Административен съд –
Плевен, първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА ЗА НИЩОЖНА разпоредбата на чл.33, точка 34, подточка ІV /четири римско/
на Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Долна Митрополия.
Решението
да се съобщи на страните.
Решението
подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните
пред Върховен административен съд на Република България.
След
влизане в сила на съдебното решение, същото да се изпрати на Общински
съвет-Долна Митрополия за обнародване по начина, по който е обнародвано
оспореното решение, като се представят доказателствата пред Административен съд
– Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.