Р Е Ш Е Н И Е

№ 120 / 21 Март 2015 г.

гр. Плевен

В ИМЕТО НА НАРОДА

ПЛЕВЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, ІІ състав, в публично заседание на двадесет и четвърти февруари, две хиляди и петнадесета година , в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЮЛИЯ ДАНЕВА

Секретар: Г.К.

Като разгледа докладваното от съдия Юлия Данева административно дело № 673 по описа за 2014 година, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК във вр. с чл. 97,ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба на И.Н.Н. *** Заповед № РД-10-1041/17.07.2014 г. на Кмета на Община Плевен, с която на осн. 97,ал. 1 във вр. с чл. 91, ал. 1 от ЗДСл й е наложено дисциплинарно наказание „Забележка”.

Жалбоподателката твърди, че заповедта е незаконосъобразна, постановена при неправилно приложение на материалния закон и съществени процесуални нарушения по провеждане на процедурата по налагане на дисциплинарното наказание. Счита, че порок на жалбата е липсата на дата и място на извършеното нарушение. В Заповедта не е посочено мястото, времето и обстоятелствата при извършването му. Навежда довод за неправилно посочена нарушена разпоредба на материалния закон- чл. 37о от ЗСПЗЗ. Тази разпоредба касае задължения на Общинския съвет. Счита, че в заповедта са изложени общи, неконкретизирани факти за вменени нарушения, състоящи се в изготвяне на предложение без списък с данни за земеделските стопани , както и други данни, съгласно чл. 38о ,ал. 2 от ЗСПЗЗ. На следващо място счита, че административнонаказващият орган не е оценил дадените от нея обяснения и липсва обосновка в тази насока. Моли да бъде отменена заповедта и да й бъдат присъдени направените разноски. По същество, чрез процесуалния си представител адв. В.П. ***, и в подадена писмена защита поддържа жалбата на изложените в нея основания.

Ответникът - Кметът на Община Плевен, чрез процесуалния си представител юрисконсулт В. , и в представени писмени бележки оспорва жалбата. Излага подробни съображения изцяло и само в защита на тезата, че оспорената заповед не е нищожна. Счита, че дори и да са налице нарушения на административно-производстевните правила и други нарушения на формата и материалния закон, те не са толкова съществени, че да опорочат оспорения акт до степен на нищожност. Моли да се отхвърли жалбата Алтернативно, прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с доводите и становищата на страните , и като извърши проверка на законосъобразността на обжалваната заповед, намира за установено следното:

Жалбата е подадена в срок /на 24.07.2014г. при връчена на 17.07.2014г. заповед/ , от надлежна страна и е процесуално допустима.

Преценена по същество е основателна.

От доказателствата по делото съдът прие за установено следното от фактическа и правна страна:

Производството по издаване на оспорената заповед е започнало с Докладна рег. № РД-310-35/28.05.2014 г. на Началник сектор „ЗГ” при Община Плевен до Кмета на Общината, в която се съобщава, че служителката И.Н. е изготвила и е представила пред Кмета на Община Плевен предложение за решение по чл. 37о, ал. 2 от ЗСПЗЗ с изх. № РД100-01-47/16.03.2012 г., към което няма представени съпътстващи документи, изискващи се по ЗСПЗЗ. Решението е било гласувано от ОбС Плевен на 03.04.2012 г. , когато жалбоподателката е била началник сектор”Земеделие и гори”. Впоследствие решението е било изискано то Областна Дирекция на МВР-Плевен.

На първо място съдът отбелязва, че документите, съставляващи преписката по издаване на оспорената заповед не са изпратени в съда по реда на чл. 152, ал. 2 от АПК. Административният орган не е изпълнил това свое задължение, поради което се е наложило съдът изрично да изиска документите,съставляващи преписката, и необходими за решаване на спора. И в допълнително изпратените документи не е налична покана от дисциплинарнонаказващия орган до служителя за даване на обяснения, но се намират „ писмени обяснения” с рег. № РД-310-35/02.06.2014 г., в които жалбоподателката разяснява, че е изготвила предложение № РД100-01-47/16.03.2012г., което предложение е съгласувано с юристите от отдел за правно и нормативно обслужване, отговарящи за сектора. Посочила е, че при наличие на изготвено в нарушение на закона, правилниците и наредбите предложение, същото се връща от отдела с указание за поправянето му, тъй като служителите от сектор ЗГ не притежават и не са длъжни да притежават правни звания. Ако предложението отговаря на изискванията и получи одобрението на юриста, се представя за подпис от Кмета на Общината. Освен юристите в отдела, контрол на законосъобразност на предложението упражнява Кметът на Общината, който го подписва, постоянните комисии в Общинския съвет и самият Общински съвет. Всеки един от тези, при констатиране на пропуски или нарушения може да го върне в общинската администрация със съответните забележки за изпълнение. В конкретния случай, написаното от нея предложение е било прието от комисиите, внесено за гласуване в ОбС и прието с решение от последния. Поради това, служителката счита, че не е нарушила служебните си задължения при изготвяне на предложението.

В изпратената с жалбата административна преписка / съдържаща множество напълно неотносими към разглеждания случай документи/, се намира „уведомление” РД № 94 Н-59-1/17.07.2014 г. до И.Н., от „Диспиплинарен съвет” , в което същата се поканва да даде обяснения пред съвета, във връзка с „ допуснато от Вас нарушение на трудовата дисциплина при изпълнение на служебните задължения”. Не е ясно точно в колко часа е връчено това уведомление на адресата, но на същата дата- 17.07.2014 г., от 13,30 ч. дисциплинарният съвет е разгледал „ допуснато служебно нарушение” от И.Н., в качеството й на гл. експерт в сектор „Земеделие и гори” при Община Плевен, като е прочел цитираната по-горе докладна записка , изпратена до Кмета на Общината, в която се визира допуснато нарушение на служебните задължения, изразяващо се подготовка на предложение за решение по чл. 37о, ал. 2 от ЗСПЗЗ с изх. № РД100-01-47/16.03.2012 г., в нарушение на чл. 37о,ал. 2 и ал 3 от ЗСПЗЗ, към което няма представени съпътстващи документи, изискващи се по ЗСПЗЗ. В протокола на комисията е отбелязано, че г-жа Н. е дала устни обяснения,но не е отразено какви са те. Самият протокол не е завършен и липсва удостоверяването му с подпис.

От приложената след изричното й изискване от съда, но не и приложена към изпратената с жалбата административна преписка длъжностна характеристика, като пряко задължение на длъжността ” главен експерт в сектор”Земеделие и гори” при Община Плевен, в раздел 5 „Преки задължения” е вписано като задължение изготвянето на предложения до Общинския съвет , свързани с дейността на сектора.

Със Заповед № РД-10-1041/17.07.2014 г. Кметът на Община Плевен, на осн. чл. 97,ал. 1 във вр. с чл. 91,ал. 1 от ЗДСЛ е наложил на И.Н.Н.- главен експерт в сектор „Земеделие и гори” предвиденото в чл. 90,ал. 1, т.- 1 от ЗДСл наказание” забележка” за това, че : „Е подготвила предложение за Решение до Общински съвет Плевен с изх. № РД-100-01-47 от 16.03.2012г. в нарушение на чл. 37о, ал. 2 и ал. 3 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи- липсва списък с данни за земеделските стопани или техни сдружения, регистрирани като юридически лица, за отглежданите от тях животни, данни за физическите блокове и парцелите на общинските мери и пасища, карта за ползване на мерите и пасищата по физически блокове, определени в Системата за идентификация на земеделските парцели, както и други данни, необходими за кандидатстване за подпомагане по схемата за единно плащане на площ”.

Така установените факти мотивират следните правни изводи:

Оспорената Заповед е издадена от компетентен орган, съобразно разпоредбата на чл. 92,ал. 1 вр. чл. 6 ЗДСЛ, вр. чл. 44,ал. 1, т. 3 от ЗМСМА, в изискуемата от закона писмена форма.

При издаване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и същата е издадена в противоречие със закона.

Съгласно чл. 89,ал. 1 от ЗДСл, за виновно неизпълнение на служебните задължения, държавният служител се наказва с предвидените в закона наказания, като в оспорената заповед е посочена нормата на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Текстът на последната определя като дисциплинарно нарушние неизпълнение на служебните задължения.

В длъжностната характеристика на жалбоподателката, както е посочено и по-горе е предвидено задължение: ”изготвянето на предложения до Общинския съвет , свързани с дейността на сектора” .

Като конкретно нарушена от жалбоподателката И.Н. законова разпоредба в оспорената заповед е посочен чл. 37о, ал. 2 и ал. 3 от ЗСПЗЗ, като е цитирана в цялост ал. 2 на действащата към момента на изготвяне на предложението редакция на чл. 37о. Според чл. 37о, ал. 1 / в ред. от 25.01.2011г./, Общинският съвет ежегодно приема решение с мнозинство от общия брой на съветниците за предоставяне и актуализиране на ползването на мерите и пасищата, което съдържа изброени в 3 точки данни и реквизити. Според ал. 2, посочена от дисциплинарнонаказващия орган като нарушена от държавния служител, към решението се прилага списък с данни, а според ал. 3, също посочена като нарушена от служителя, Кметът на Общината , района, кметството съгласува списъка с областната дирекция по безопасност на храните.

Както вече е посочено, от съдържанието на длъжностната характеристика на наказаната служителка следва извод, че нейното задължение е изготвянето на проекти за предложения до Общинския съвет, свързани с дейността на ресора, т.е. в тези задължения се включва и изготвянето на решение, съдържащо изискуемите по закон/ чл. 37о,ал. 1, т. 1,2 и 3 от ЗСПЗЗ/ реквизити. Задълженията по чл. 37о, ал. 2 и 3 от ЗСПЗЗ обаче не са вменени на служителя. Това са задължения на съответните административни органи- на Общинския съвет- да приложи списък със съответните данни, и на Кмета на Общината- да съгласува този списък с ОДБХ. Задължението на държавния служител е да изготви проект за съответното решение. Този проект не е крайният акт, той подлежи на няколкостепенна проверка от различни длъжностни лица и органи. На първо място, той подлежи на съгласуване с юриста на Общината, и такова съгласуване е проведено.Преди внасянето му в ОбС, проектът се обсъжда в постоянните комисии към ОбС /в конкретния случай- по финанси и бюджет и по екология//л. 111,112/. Самият орган, който следва да приеме решението го обсъжда, преценява и решава дали да го приеме в предложения вид, или да внесе корекции и промени. Органът е компетентен да прецени съответствието на предложения проект с изискванията на закона и другите нормативни актове. В случай,че съдържанието му е непълно, може да възложи на съответния служител, или на други лица преработката му . В никакъв случай административният орган не е обвързан от предложението за съответното решение във вида,в който му е предоставено. Отделно от това, самото предложение се внася не от служителя на отдел ЗГ, а от Кмета на Общината. Т.е., подписвайки и внасяйки това предложение, Кметът е упражнил/ или е следвало да упражни/ контрол върху съдържанието му и върху съответствието му с изискванията на закона. След като , към проекта за решение е следвало да се приложи и списък, всяко едно от тези длъжностни лица и органи , във всеки един момент, и в съответствие със своята компетентност е можел да изиска от служителя изготвянето на изискуемия се списък. Още повече, че , в посочената в заповедта, като нарушена от служителя разпоредба на чл. 37о, ал. 3/редакция ДВ от 25.01.2011г./,конкретно и ясно е посочен Кметът, като задължено лице , което следва да съгласува списъка с ОДБХ. Неизпълнението на това задължение от страна на съответния орган не може да бъде оправдано с непредставяне на списък от служителя, тъй като органът е следвало да го изиска, и едва в случай, че такъв не му се предостави , да счете, че не са изпълнени служебни задължения от този служител. Съдът намира, че не може да бъде вменена на служителя , изготвил предложението вина за това, че предложението не отговаря на точния смисъл на закона и не е пълно. Доколкото такава непълнота е била налице, тя е следвало да бъде отстранена още при съгласуването на проекта за предложение с юриста, при подписването му от Кмета, при съгласуването в комисиите и дори и при приемането на решението от Общинския съвет, който има задължение, като административен орган да приложи съответния списък. Нито един от тези органи и лица не е изпълнил своето задължение да постави решението по чл. 37о ал. 1 от ЗСПЗЗ в съответствие с изискванията на ал. 2 и 3 / в редакцията ДВ от 25.01.2011г./. Ето защо настоящият съд счита, че на жалбоподателката И.Н.Н. не може да бъде вменено неизпълнение на задълженията по чл.37о, ал. 2 и 3/ ред. 25.01.2011г./, тъй като тя не е субект на тези задължения. Закономерен извод от това е липсата на извършено от нея и подлежащо на наказание нарушение на трудовата дисциплина. Поради това издадената заповед, с която е наложено дисциплинарно наказание за такова нарушение е несъобразена с материалния закон.

Но дори и при хипотетично обратен извод, заповедта е незаконосъобразна поради нарушение на процедурните правила при издаването й. По-несъщественото от тях/ но достатъчно съществено, за да обоснове незаконосъобразност на крайния акт/ е липсата на проведена според изискванията на ЗДСл процедура пред дисциплинарния съвет. Отделен е въпросът, ако в един и същи ден се връчи покана за изслушване и се насрочи заседание на съвета, до каква степен е възможно лицето да се подготви за този съвет. В случая обаче, в преписката липсва решение на дисциплинарния съвет , и в крайна сметка, липсват доказателства за проведен такъв съвет, тъй като в приложения на л. 48 протокол липсва завършваща част,като не се съдържа нито едно от изискуемите по чл. 96,ал. 3 от ЗДСл реквизити на решението. Не е ясно и кога, как и дали „решението” на дисциплинарния съвет и преписката е представена на дисциплинарнонаказващия орган, който на същата дата/ 17.07.2014 г./ е издал и заповедта.

Другото процесуално нарушение, което съдът преценява като абсолютна предпоставка за отмяна на оспорената заповед е издаването й след изтичане на преклузивния срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Съдът не споделя оплакването на жалбоподателката, че в оспорената заповед не е посочено времето на извършване на деянието, за което се твърди, че е дисциплинарно нарушение. Напротив, датата на това деяние е ясно посочена- 16.03.2012г., когато е регистрирано с изходящ номер изготвеното от жалбоподателката предложение за Решение без приложен списък. Възможно е тя да е работила върху това предложение в предходните тази дата дни, но това е денят, в който , според наказващият орган е следвало да приложи и съответния списък. От това следва, че деянието, за което се твърди, че е нарушение на служебното задължение , е извършено най-късно на 16.03.2012 г. При издадена на 17.07.2014 г. заповед за налагане на дисциплинарно наказание, то е се явява наложено след едногодишния преклузивен срок по чл. 94,ал. 1, пр.2 от ЗДСл, изтекъл на 15.03.2013 г. Двумесечният преклузивен срок по чл. 94,ал. 1, пр. 1 от ЗДСл е приложим само в случай, че не е изтекъл едногодишният срок от извършване на нарушението. Впрочем, тъй като предложението, за незаконосъобразността на което/ поради неприложен списък/ е наложено наказанието е подписано от Кмета на Общината/ дисципрлинарнонаказващ орган/ , и още с подписването му, преди внасянето му в ОбС, той е бил наясно, че към него липсва списък, респ. че това е дисциплинарно нарушение, подлежащо на наказание, и от този момент и за него следва да тече двумесечния срок за налагане на наказанието.Както е казано по-горе, обсъждането на този срок обаче е безпредметно поради вече изтекъл едногодишен срок от извършване на деянието, за което се твърди, че е нарушение.

С оглед на изложените съображения за допуснати съществени процесуални нарушения в хода на дисциплинарното производство, както и за несъответствието на издадения акт с материалния закон, настоящият съд намира, че са налице основанията по чл. 146, т. 3-4 от АПК, поради което оспорената заповед следва да бъде отменена.

При този изход на спора и своевременно направеното от жалбоподателката искане за присъждане на разноски , такива следва да й бъдат присъдени в размер на 410 лв., от които 400 лв. възнаграждение за адвокат и 10 лв. държавна такса, като се отхвърли възражението за прекомерност на адвокатсткото възнаграждение поради неоснователност на същото и съответствие на платения хонорар с разпоредбите на Наредба № 1за размера на адвокатските възнаграждения.

Водим от горното съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ ЗАПОВЕД № РД-10-1041/17.07.2014 г. на Кмета на Община Плевен, с която на И.Н.Н. *** на осн. чл. 97,ал. 1 във вр. с чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, е наложено дисциплинарно наказание „Забележка”.

ОСЪЖДА Община Плевен да заплати на И.Н.Н. *** лв. разноски по делото.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщението за изготвянето му.

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: