РЕШЕНИЕ
№ 243
гр. Плевен, 14 Май 2014 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд на гр. Плевен – втори касационен
състав, в открито съдебно заседание на петнадесети април две
хиляди и четиринадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПОЛИНА БОГДАНОВА-КУЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
КАЛИНА ПЕЦОВА
СНЕЖИНА ИВАНОВА
при секретар
Ц.Д. и с участието на Иван
Шарков – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа докладваното
от председателя касационно административно дело
№ 247 по описа на съда за
Производството е по реда на чл. 208 и
сл. от Административно-процесуалния кодекс
/АПК/ във вр. с чл. 34 от Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи /ЗСПЗЗ/.
Образувано е по касационна жалба на Кмета на Община Искър - инж. В. В. Й., срещу Решение № 2054/14.12.2013 г. на Районен съд Плевен /РС/, постановено
по гр. дело № 5107/2012 г., с което е отменен мълчаливият отказ на Кмета на
Община Искър по депозирана в деловодството на Община Искър молба с рег. №
94М-376-1/19.06.2012 г., подадена от М.Н.М., да издаде заповед по чл. 34, ал. 1
от ЗСПЗЗ за стопанската година 2011/2012 г. Задължен е Кмета на Община Искър да
издаде искания административен акт, като се изяснят правните факти и
обстоятелства от значение по случая. Кметът на Община Искър е осъден на
основание чл. 78, ал. 1 от ГПК, да заплати на М.Н.М., ЕГН **********,
направените в производството деловодни разноски в размер на 1000 /хиляда/ лева
за адвокатско възнаграждение.
С касационната жалба се иска
обжалваното решение да бъде отменено като неправилно и необосновано. Касаторът счита
за неправилни изводите на първоинстанционния съд за нарушаване разпоредбата на
чл. 30, ал. 2 от АПК, поради неуказване от страна на Община Искър на вносителя
на искането, да представи доказателства за твърдяните факти и обстоятелства,
приложени към искането, както и изводите за нарушаване разпоредбата на чл. 35
от АПК, тъй като в администрацията на Община Искър не е постъпвала информация,
необходима за изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за издаването
на искания административен акт, поради което и жалбоподателят, както и други
заинтересовани страни, не са поканени за изясняване на такива факти и
обстоятелства. Счита за необосновани и неправилни и изводите на съда относно
удължаването на срока за издаване на административния акт, както и че Кметът на
Общината не е изпълнил задълженията си по закон и това, че не е издал исканата
заповед е последица от неговото виновно поведение, не изпълнение на служебните
му задължения, а от там и неизпълнение на закона. Изразява несъгласие и с
изводите на първоинстанционния съд, че за Кмета на Общината е било ноторно
известен факт, че имотите, предмет на двата договора за пренаемане на
земеделската земя и последващият анекс към тях, са именно имоти с възстановено
право на собственост, тъй като същите са били заявявани в предходен период в
процедура по чл. 37б и чл. 37в от ЗСПЗЗ, както и че в тази процедура е следвало
да бъдат представени решения на Поземлена комисия за възстановено право на
собственост върху имотите и скици на тези имоти. Твърди, че по делото липсват каквито
и да било доказателства, както за действието, така и за прекратяването на тези
договори. Сочи, че неправилно първоинстанционният съд е посочил в решението си,
че жалбоподателят е поискал от Кмета да издаде заповед по чл. 34, ал. 1 и
следващите от ЗСПЗЗ, така както е предвидено от закона, а не да изземва и
предава продукция. Счита за противоречащо си със събраните по делото
доказателства твърдението на съда, че Община Искър не е представила исканите
доказателства за платени „бели петна” от земеползвателите за предходната
стопанска година. Моли обжалваното решение да бъде отменено изцяло и вместо
него да бъде постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата на М.Н.М.
против мълчаливия отказ на Кмета на Община Искър за издаване на Заповед по чл.
34, ал. 1 от ЗСПЗЗ.
Касаторът – Кметът на Община Искър инж. В. В. Й. е бил редовно призован за откритото съдебно заседание, не изпраща
представител.
Ответникът – М.Н.М., редовно призован за откритото
съдебно заседание, не се явява, представлява се от адв. С.И. от САК, с
пълномощно на л. 17 от делото. Моли да бъде отхвърлена касационната жалба като
неоснователна, необоснована и недоказана и да бъде оставено в сила
първоинстанционното решение като правилно, законосъобразно, обосновано и
постановено в съответствие с практиката на ВАС.
Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен дава
заключение, че решението на първоинстанционния съд е правилно и законосъобразно
и следва да бъде потвърдено.
Административен съд, гр.
Плевен, втори касационен състав, намира, че касационната жалба е подадена в срока
по чл. 211 от АПК от надлежна страна и се явява допустима. Разгледана по
същество, същата е основателна.
На 19.06.2012 г. М.Н.М. е подал молба рег.№94М-376-1 до
кмета на община Искър /л.л.17,18 от делото пред РС/. В същата твърди, че е
ползвател на земеделска земя в землището на гр.Искър, по сключени договори за
наем и анекс към тези договори между него като наемател и ВК “Възраждане 2002”
като наемодател. Подробно обосновава, защо същите договори като договори за наем
са станали безсрочни след изтичането на срока им, като иска да се направи
справка в Общинска служба земеделие /ОСЗ/-Искър дали някои от имотите не са
продадени. Сочи, че неизвестни за него лица са обработили и засели тези земи.
Посочва, че за стопанска година - 2011/2012 няма споразумение по чл.37в от
ЗСПЗЗ, нито служебно такова и земята следва да се обработва в реални граници.
Иска да се заповяда всичката земеделска продукция, засята върху отдадената му
под наем от ВК “Възраждане 2002” земеделска земя, да бъде ожъната и да му бъде
предадена, без за това да се дължи обезщетение на незаконно засеялите тези земи
неизвестни лица. Към молбата са приложени 2 броя договори за пренаемане на
земеделска земя от 30.09.2009 г., с нотариално заверени подписи на 21.05.2010
г. /л.л.19-22 от делото пред РС/ и анекс към същите договори от 20.05.2010 г.
/л.л.23-31 от делото пред РС/. Същият анекс е нотариално заверен на 22.07.2010 г.
С писмо рег.№ 52-01-10/26.06.2012 г. Кметът на общината отправя запитване към
ОСЗ-Искър има ли ВК “Възраждане 2002” регистрирани в ОСЗ и действащи за
стопанската 2011-2012 г. договори, има ли М. регистрирани в ОСЗ и действащи за
стопанската 2011-2012 г. договори, като е посочено, че в случай, че има такива,
да се изпратят копия от тях /л.14 от делото пред РС/. На писмото на кмета е
отговорено с писмо изх.№106/03.07.2012 г. на ОСЗ /л.13 от делото пред РС/, като
е посочено, че М. няма подадена декларация по чл.70, ал.2 от ППЗСПЗЗ за
стопанската 2011/2012 г., а ВК “Възраждане 2002” също няма подадена декларация
по чл.70, ал.2 от ППЗСПЗЗ с действащи договори за стопанската 2011/2012 г. Междувременно
с писмо рег.№94М-376-1 от 26.06.2012 г. М. е уведомен, че на основание чл.57,
ал.8 АПК срокът за издаване на административния акт се удължава до 20.07.2012 г.
/л.15 от делото пред РС/. На 20.08.2012 г. М. подава жалба срещу мълчалив отказ
на Кмета на община Искър до Габровския административен съд, като след
изпращането на същата по подсъдност е образувано гр.дело №5107/2012 г. на
РС-Плевен.
РС отменя мълчаливия отказ, като приема, че е нарушен
чл. 30 ал. 2 от АПК, като не е указано на вносителя на искането да се
отстранят пороците, нарушаващи закона. Така административният орган е лишил
страната от търсената правна защита. Съдът приема, че удължаването на срока за издаване на административния акт е необосновано, а също, че е
нарушена разпоредбата на чл. 35 от АПК, тъй като не се установява по какъв
начин са изяснени фактите и обстоятелствата относно издаването или отказа за
издаване искания административен акт. Подалият искането не е бил поканен за
изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая. Приел е, че
специалният закон – ЗСПЗЗ, не предвижда възможност
за мълчалив отказ, каквато възможност е
предвидена по общия ред в АПК за издаване на
административни актове. Освен това РС е направил извод, че Кметът не е изпълнил задълженията си по
закон да изясни всички обстоятелства, имащи отношение към издаването, или
неиздаването на исканата заповед и това, че не е издал заповедта, е последица
именно на това негово виновно поведение, което не е мълчалив отказ, а
неизпълнение на служебните му задължения, а от там и неизпълнение на закона.
Подробно се е мотивирал, че двата договора за пренаемане и анексът към тях не
са вписани, доколкото съгласно разпоредбите на ЗЗД и на правилника по
вписванията, тези договори не подлежат на вписване, защото са договори за наем
– безсрочни. На вписване подлежат договори за наем на земеделски земи за срок
по - дълъг от една година, каквито двата договора за наем и анекса към тях не
са, същевременно те не са и договори за аренда, за да подлежат на вписване. Съгласно
разпоредбите на чл.236 от ЗЗД, след изтичане
срока за който са сключени, срочните договори продължават да
съществуват, като безсрочни, докато не бъдат прекратени по предвидения от
закона ред, което до момента не е направено.
РС е приел, че твърденията на кмета, че не са налице
материалноправните предпоставки за издаване на заповедта, тъй като не било ясно
имотите, посочени в анекса към двата договора за пренаемане, дали
са с възстановено право
на ползване, са недоказани и неоснователни. За същите имоти, кметът от 2004/2005 стопанска
година до 2009/2010 стопанска година е издавал заповеди, именно за тези имоти,
като годно правно основание за разпределение по чл. 37"б" и чл.
37"в" от ЗСПЗЗ, във връзка с комасираната обработка на земята по
масиви и за него е ноторно известен факт, че тези договори, за да бъдат заявени
в процедурата по чл. 37 „б" и „в" от ЗСПЗЗ, трябва да са с
възстановено право на ползване и да се представят решения на поземлената
комисия за възстановено право на собственост върху тези имоти и скици на тези
имоти. Към момента, когато е поискано от кмета издаването на процесната
заповед, за него е бил служебно известен
фактът, че имотите от анекса са с възстановено право на ползване и като
такива могат да бъдат предмет на заповед по чл.34, ал.1 и следващите от ЗСПЗЗ.
РС е приел, че жалбоподателят е поискал от кмета да издаде заповед по чл. 34,
ал.1 и следващите от ЗСПЗЗ, така както е предвидено от закона, а не да изземва
и да предава продукция. Поискано е само
имотите, ползвани без правно основание, ако не бъде изплатено обезщетението,
предвидено в сроковете и по реда на чл.34, ал.1 и следващите от ЗСПЗЗ от
незаконния ползвател, да се изземат от него и да се предоставят на
жалбоподателя – тези имоти, за които той
има правно основание като ползвател.
На тези основания РС е отменил мълчаливият отказ на кмета
на община Искър, поради съществени нарушения на административното производство
по издаване на Заповед по чл. 34 от ЗСПЗЗ и е задължил кмета на община Искър да
издаде искания административен акт при спазване
указанията дадени от съда, като се изяснят всестранно и пълно всички
факти и обстоятелства от значение за случая. Осъдил го е и да заплати на ищеца
направените в производството деловодни разноски в размер на 1000 лв. за
адвокатско възнаграждение.
Решението на РС е неправилно.
Основателно е възражението в касационната жалба, че неправилно първоинстанционният съд е посочил в решението си, че жалбоподателят е поискал от Кмета да издаде заповед по чл. 34, ал. 1 и следващите от ЗСПЗЗ, както е предвидено от закона, а не да изземва и предава продукция. Видно от искането пред органа /л.17, гръб от делото пред РС/, от органа е поискано да се издаде “заповед по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, в която да заповядате всичката земеделска продукция засята незаконно върху всичката отдадена ми под наем от ВК ”Възраждане 2002” земеделска земя, тази продукция да бъде ожъната и да ми бъде предадена без за това да се дължи обезщетение на незаконно заселите тези земи неизвестни лица”. Въпреки че е посочено правно основание – чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, се иска нещо различно от посоченото в тази законова норма. Както съдът, така и административният орган извежда правната квалификация на искането, с което е сезиран от обстоятелствата, изложени в искането и самото него, когато то е ясно, а не от дадената от страната квалификация. Искането в случая е недвусмислено ясно: „да заповядате всичката земеделска продукция засята незаконно върху всичката отдадена ми под наем от ВК ”Възраждане 2002” земеделска земя, тази продукция да бъде ожъната и да ми бъде предадена без за това да се дължи обезщетение на незаконно заселите тези земи неизвестни лица”. Съгласно разпоредбата на чл. 34, ал. 1
от ЗСПЗЗ по искане на собствениците или на ползвателите на правно основание, земеделските имоти с възстановено право на собственост се изземват със заповед на кмета на общината по местонахождение на имотите от лицата, които ги ползват без правно основание, и се предоставят на собствениците им. При тази законова разпоредба следва правният извод, че административният ред за изземване на земеделски имоти, по отношение на които собствеността е възстановена по реда на ЗСПЗЗ, включва единствено изследване на законовите предпоставки за това. Тези законови предпоставки са: 1) да е възстановено право на собственост върху земеделска земя, 2) имотът да се ползва от други лица, различни от собствениците или ползвателите и 3) това ползване да е без правно основание. Предпоставките за издаване на заповедта са предвидени при условията на кумулативност. В този смисъл е Решение № 9859 от 06.07.2012 г. по адм. д. № 15588/2011 на Върховния административен съд. Изземват се имотите, а не продукцията, получена от обработката на същите. Видно от искането на М., същият не иска да му бъде предадено владението на имотите, а иска кметът на общината да заповяда земеделската продукция, получена от незаконното според него засяване върху цялата отдадена му под наем от ВК ”Възраждане 2002” земеделска земя, да бъде ожъната и да му бъде предадена, без за това да се дължи обезщетение на незаконно заселите тези земи неизвестни лица. В случая се иска със заповед на Кмета да се задължат неопределени конкретно лица да ожънат засетите земеделски култури и събраните плодове от тях да бъдат предадени безвъзмездно на М.. Кметът на общината няма право по закон или друг нормативен акт да издава заповед в този смисъл, с така поисканото съдържание. По своята същност искането на М. противоречи и на основен принцип в гражданското право – за недопускане на неоснователно обогатяване. Въпреки посоченото правно основание чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, с молбата пред органа се иска нещо различно от посоченото в праната норма. По тази причина по молбата на М. с рег. № 94М-376-1/19.06.2012 г. формираният мълчалив отказ е законосъобразен по същество, тъй като никой нормативен акт не дава право на кмета на общината да издаде заповед с поисканото от М. съдържание.Съгласно чл. 58, ал. 1 АПК непроизнасянето
на административния орган е мълчалив отказ, който представлява индивидуален
административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК
и следователно подлежи на съдебен контрол за законосъобразност.
Целта, с която чл. 58, ал. 1 АПК въвежда
правната фигура на мълчаливия отказ е решаването в предвидения от закона срок
на въпроса, с който е сезиран административният орган, и при неговото
бездействие. С него той едностранно прегражда пътя за настъпване на правните
последици, които са търсеният правен резултат. Съгласно т. 5 ППВС № 4/1976 г.
при обжалването на мълчалив отказ съдът е длъжен да се произнесе по
законосъобразността му, като изхожда от съществото на искането и от
предполагаемите съображения, които биха могли да мотивират отхвърлянето му. В този смисъл е Решение № 1300 от 28.01.2013 г. по адм.
д. № 12471/2012 на Върховния
административен съд.
РС е следвало да установи при разглеждане на делото пред
него, че се иска издаване на акт, който да създаде за М. право, каквото
правният ред не признава. Установявайки липсата на правно основание за издаване
на акт с поисканото съдържание, РС е следвало да остави жалбата срещу
мълчаливия отказ без уважение. Като не е направил това, РС е постановил едно
неправилно решение. Същото следва да се отмени, като жалбата на М. се отхвърли.
С оглед на липсата на признато право е било безпредметно
органът да дава срок по чл.30, ал.2 АПК за отстраняване на недостатъци в
искането, за изясняване на фактите и обстоятелствата по чл.35 АПК, доколкото
каквито факти и обстоятелства да се установят, същите никога не биха могли да
докажат съществуването на право, непризнато от действащия правен ред. Удължаването
на срока за произнасяне от страна на органа наистина е неправилно, но това
нарушение не е съществено, а дори да беше такова, е безпредметно да се отменя
отказа и делото да се връща на органа за ново произнасяне с оглед липсата на
материално право. Неправилно РС е сметнал, че единственото съображение, което
би могло да мотивира органа за да отхвърли искането на М., е липса на
възстановено право на собственост на земеделските земи. Това твърдение е
изложено от Кмета на общината в писмения отговор по жалбата, но фактът, че е
неоснователно, не означава, че мълчаливия отказ е незаконосъобразен, доколкото
същият отказ се мотивира с друго основание, посочено в същия писмен отговор –
липса на правомощия на кмета на общината да прибира, съответно да се разпорежда
с добита реколта, като я предава на молителя. Липсата на вписани в ОСЗ договори
за съответната година е индиция за спор за материално право, наличието на
каквото също води до невъзможност за издаване на заповед по чл.34, ал.1 ЗСПЗЗ,
дори ако има надлежно искане в тази насока. По тези причини РС не е следвал да
обсъжда действителността на представените договори за наем. Доколкото няма
разпределение на ползването на земеделската земя в землището с влязла в сила
заповед по чл.37в от ЗСПЗЗ, и това не е спорно между страните, няма и “бели
петна”, доколкото не е установено с влязъл в сила административен акт наличието
на земеделски имоти, за които не са подадени заявления, че ще се обработват.
За пълнота съдът отбелязва следното:
Производството по чл. 34, ал.
1 от ЗСПЗЗ,
представлява бърз административен способ за защита и е приложимо
при наличието на конкретни предпоставки.
Тези предпоставки са да е възстановено право на собственост
върху земеделска земя, имотът да
се ползва от други лица,
различни от собствениците или ползвателите и това ползване да е без
правно основание. Необходимо е тези предпоставките за
издаване на заповедта да са налице едновременно – същите са предвидени при
условията на кумулативност. Не само
собствениците, на които е възстановено правото на собственост,
а всички собственици, в това число и приобретателите,
а също така и ползвателите могат да заявят защита
на правата си по реда
на бързото административно производство, щом се касае
до имот с възстановено право на собственост по реда на ЗСПЗЗ.
Следователно по отношение на всеки конкретен имот, за да
се издаде заповед за предаване на владението по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, е
необходимо заявителят да има съответно право на собственост или ползване, и
същото да не е спорно. В това производство не могат да се
разрешават материалноправни
спорове, които са от компетентността
на гражданския съд. Това право се удостоверява с надлежни доказателства. С оглед възможността
за вписване на притежаваните права върху недвижими имоти законодателят е
предвидил възможност за преценка при представяне на невписани документи, както
и при представяне на вписани такива, но с различни дати и номера от службата по
вписванията. При наличие на материално правен спор, заповед по чл.34, ал.1 от
ЗСПЗЗ не може да се издаде.
За да се издаде такава заповед, освен надлежно право на
собственост или ползване, е необходимо земеделският имот да се владее от
другиго, който няма право на ползване. Същият следва да бъде определено лице –
физическо или юридическо. Недопустимо е да се издаде заповед без конкретен адресат.
Лицето може да бъде посочено от заявителя. Но дори ако не е известно, данни за
неправомерно ползващият земята се събират служебно съгласно чл.34, ал.1, изр. второ
от ЗСПЗЗ: “За установяване на неправомерното ползване кметът служебно изисква информация от Държавен
фонд „Земеделие" - Разплащателна агенция, или от регионалните
му териториални структури и/или от общинската служба
по земеделие по местонахождението на имотите, съответно
от службата по геодезия, картография
и кадастър.” След като се
съберат тези данни, може да се издаде съответната заповед от кмета на общината. В зависимост от установеното, същата може да е позитивна за
заявителя или да се постанови отказ. Въпреки че редът по чл. 34от ЗСПЗЗ е
специален и не може да се
тълкува разширително, мълчалив отказ по този текст от закона е
възможен. Същият подлежи на обжалване, както
подлежи на обжалване изричният отказ.
Редът по чл.34, ал.1 ЗСПЗЗ се прилага, когато от
съдържанието на съответното искане /молба/ е видно, че се иска предаване на
владението на земеделската земя, държана от другиго, на лицето, имащо право на
владение върху нея, а не нещо друго, както е настоящия случай. Изяснява се кой
е собственик или ползвател, налице ли е неправомерно ползване и от кого същото
се осъществява, и при липса на спор за материално право и установено
неправомерно ползване се издава съответната позитивна за молителя заповед от
кмета на общината. Ако някоя от предпоставките не е налице, се постановява
отказ.
В
случая от съдържанието на отправената до органа молба е видно, че се иска
издаване на административен акт, създаващ право, каквото правният ред не
признава, поради което формираният мълчалив отказ за издаване на такъв акт е
законосъобразен. Решението на РС, с което мълчаливият отказ е отменен, е
неправилно. Същото следва да се отмени, като жалбата на М. срещу мълчаливия
отказ се отхвърли.
Водим
от изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Административен съд –
Плевен, втори касационен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 2054/14.12.2013 г., постановено по гр. дело № 5107 по описа на
Районен съд гр. Плевен за 2012 г. и вместо него постановява:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на М.Н.М. *** срещу мълчалив отказ на Кмета на Община Искър по
молба с рег. № 94М-376-1/19.06.2012 г.
Решението
е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.